Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/748 22 september 2010
5101 Regeling GLB-inkomensteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A.J. Boonstra, advocaat te Groningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 9 oktober 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 13 oktober 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 10 december 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 15 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Desgevraagd heeft verweerder bij brief van 19 september 2008 nadere informatie aan het College verstrekt. Appellant heeft hierop bij brief van 25 november 2008 gereageerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder het besluit van 29 augustus 2007 gewijzigd bij besluit van 12 januari 2009, zoals toegelicht bij brief van dezelfde datum. Het beroep wordt geacht mede tegen dit laatste besluit te zijn gericht.
Bij brief van 2 maart 2009 heeft appellant medegedeeld het beroep te handhaven. Bij brief van 8 april 2009 heeft appellant nadere gronden ingediend, gericht tegen het besluit van 12 januari 2009.
Bij brief van 13 mei 2009 heeft verweerder ten aanzien van de nadere gronden verweer gevoerd.
Op 11 augustus 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, alsmede de gemachtigde van verweerder hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
"Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999. (…)
3. (…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)"
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
"Artikel 18
Algemene bepalingen inzake landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden
1. Voor de toepassing van artikel 42, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 worden onder „landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden” de in de artikelen 19 tot en met 23 bis van de onderhavige verordening vermelde landbouwers verstaan.
2. Een landbouwer in een bijzondere situatie die voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van twee of meer van de bepalingen van de artikelen 19 tot en met 23 bis van de onderhavige verordening of van artikel 37, lid 2, artikel 40, artikel 42, lid 3, en artikel 42, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, krijgt een aantal toeslagrechten dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeeft en waarvan de waarde overeenstemt met de hoogste waarde die hij kan krijgen indien elk van de bepalingen waarvoor hij aan de voorwaarden voldoet, afzonderlijk wordt toegepast.
(…)
Artikel 21
Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)"
De Regeling luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
"Artikel 13
1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van Pro verordening 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
Artikel 17
1. De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:
a. De toename, ten opzichte van de referentieperiode, in het jaar na en als gevolg van de investering in de betrokken productiecapaciteit, het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, van het bedrag aan rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde steunregelingen, wordt berekend en aangepast volgens de methode beschreven in bijlage VII van verordening 1782/2003;
(…)
2. In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In de periode 2000 tot en met 2004 is de veestapel op het bedrijf van appellant getroffen door een vergiftiging met Jakobskruiskruid in het veevoer. Als gevolg hiervan is de gehele veestapel overleden.
- Met de toezending aan verweerder van het formulier "Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten" heeft appellant aangegeven dat hij in de periode van 1 januari 2000 tot 15 mei 2004 heeft geïnvesteerd in grond- of stalcapaciteit en dat hij gedurende de jaren 2000, 2001 of 2002 op zijn bedrijf te maken had met een overmachtsituatie waardoor zijn productie nadelig werd beïnvloed.
- Met het op 27 februari 2006 door verweerder ontvangen formulier "Melding nationale reserve" heeft appellant meegedeeld dat hij heeft geïnvesteerd in grond, in stalcapaciteit en in dieren. Tevens heeft hij aangegeven dat hij grond heeft gekocht die in de referentieperiode was verhuurd. Bij de rubriek "Benutting" op het formulier heeft hij handgeschreven vermeld: "speciaal geval ivm vergiftiging gehele veestapel" en "bedrijf op slot 2000 t/m 2004".
- Na telefoongesprekken en een briefwisseling met verweerder heeft appellant met het door hem op 28 maart 2006 ondertekende formulier "Aanvraag toeslagrechten" om vaststelling van zijn toeslagrechten verzocht.
- Bij brief van 12 oktober 2006 heeft verweerder appellant meegedeeld dat hij voor zijn investeringen in stalcapaciteit in aanmerking komt voor toeslagrechten uit de nationale reserve. Voor de investering in grond die gedurende de referentieperiode was verhuurd komt hij niet in aanmerking voor rechten uit de nationale reserve. Voor de berekening van het extra referentiebedrag zal verweerder uitgaan van 2005 als effectjaar.
- Bij besluit van 13 oktober 2006 heeft verweerder appellants toeslagrechten vastgesteld op 248,28, met een totale waarde van € 115.795,31.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 22 november 2006 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 8 februari 2007 gehouden hoorzitting, op 29 augustus 2007 het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 12 januari 2009 heeft verweerder het besluit van 29 augustus 2007 gewijzigd.
3. De bestreden besluiten
Bij het besluit van 29 augustus 2007 heeft verweerder de bezwaren van appellant deels gegrond verklaard, het besluit van 13 oktober 2006 herroepen en de toeslagrechten gewijzigd vastgesteld op 254,59, met een totale waarde van € 118.435,53, bestaande uit 248,28 gewone toeslagrechten die een waarde per recht vertegenwoordigen van € 398,36 (inclusief een suikercomponent van € 0,43), en 6,31 toeslagrechten uit de nationale reserve die een waarde per recht vertegenwoordigen van € 3.095,20. De gewijzigde vaststelling van toeslagrechten houdt verband met de door appellant in bezwaar aangevoerde investering in grond. Verweerder is bij de vaststelling van de toeslagrechten uitgegaan van 2005 als effectjaar. Anders dan appellant wenst, kan niet als effectjaar worden uitgegaan van 2007, het jaar waarin het bedrijf weer op het niveau was van vóór de vergiftiging van de veestapel door Jakobskruiskruid. De toepasselijke regelgeving laat namelijk niet toe als effectjaar een jaar na 2005 te hanteren. Voor de berekening van de extra toeslagrechten uit de nationale reserve zijn bepalend de extra premies die feitelijk meer ontvangen zijn in het effectjaar 2005. Nu appellant in 2005 geen extensiveringspremie heeft aangevraagd en dus ook niet heeft ontvangen, is bij de vaststelling van de extra ontvangen premies geen extensiveringspremie betrokken. Of appellant zonder de vergiftiging door Jakobskruiskruid wel extensiveringspremie zou hebben verkregen, is dus niet relevant.
In het besluit van 12 januari 2009 heeft verweerder aan het voorgaande toegevoegd dat een beroep op overmacht appellant niet kan baten. Weliswaar is door de vergiftiging sprake van overmacht, maar als verweerder uitgaat van de alternatieve periode 1997 tot en met 1999, leidt dat niet tot een gunstiger referentiebedrag dan wanneer verweerder uitgaat van de periode 2000 tot en met 2002. Verder heeft verweerder in het kader van het door appellant gedane beroep op de nationale reserve overwogen dat overmacht feitelijk niet leidt tot extra toeslagrechten doordat in de systematiek van de regelgeving sprake is van communicerende vaten tussen het berekende bedrag op basis van de referentieperiode en het toe te kennen bedrag uit de nationale reserve.
Ter zitting heeft verweerder er bovendien op gewezen dat de regelgeving niet voorziet in de mogelijkheid bij de vaststelling van de toeslagrechten cumulatief rekening te houden met zowel overmacht als gevolg van de vergiftiging door Jakobskruiskruid als met gedane investeringen.
4. Het standpunt van appellant
Het betoog van appellant, zoals ook weergegeven in de nadere gronden gericht tegen het besluit van 12 januari 2009 en zoals ter zitting toegelicht, komt er op neer dat verweerder bij de vaststelling van de toeslagrechten ten onrechte geen acht heeft geslagen op de samenloop van de vergiftiging van de veestapel door Jakobskruiskruid, met de gedane investeringen in stalruimte. Verweerder heeft slechts extra rechten toegekend alsof appellant onder normale bedrijfsomstandigheden had geïnvesteerd, zonder gelijktijdige verstoring van de bedrijfsvoering door de vergiftiging.
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij de vaststelling van de toeslagrechten zou moeten uitgaan van 2007, het jaar waarin zijn bedrijfsvoering weer op het niveau was van vóór de vergiftiging.
Verder heeft appellant gewezen op artikel 42, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat ertoe strekt dat de nationale regelgeving dient te voorzien in het wegnemen van de cumulatieve gevolgen van een bijzondere situatie. Nu de nationale regelgeving daarin niet voorziet, is deze regelgeving volgens appellant in strijd met de verordening.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vanaf 2000 is het bedrijf van appellant getroffen door vergiftiging van het veevoer met Jakobskruiskruid, met de tragische dood van de gehele veestapel tot gevolg. Deze situatie moet worden aangemerkt als een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003. In en rond diezelfde periode heeft appellant investeringen gedaan als bedoeld in artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004.
In beroep heeft appellant niet betwist dat verweerder binnen de mogelijkheden die de Regeling biedt, de toeslagrechten op de voor appellant meest gunstige wijze heeft vastgesteld. Appellant wenst echter dat verweerder de omstandigheden vanaf 2000 in onderling verband bezien op zodanige wijze verdisconteert in de vaststelling van de toeslagrechten dat als uitgangspunt wordt gehanteerd de bedrijfsvoering zoals die zou zijn geweest indien de veestapel niet zou zijn vergiftigd.
Appellant heeft daartoe ten eerste betoogd dat verweerder voor het effectjaar had moeten uitgaan van 2007, het jaar waarin het bedrijf volgens appellant weer op het oude niveau was, en ten tweede dat verweerder rekening had moeten houden met het cumulatieve effect van overmacht en investeringen op de toeslagrechten.
5.2 Uit de artikelen 16 en 17 van de Regeling volgt dat verweerder de toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve berekent aan de hand van het bedrag aan rechtstreekse betalingen in het eerste dan wel het tweede jaar na de investering in stalcapaciteit, maar uiterlijk in 2005. Aldus heeft verweerder terecht overwogen dat de Regeling het niet mogelijk maakt uit te gaan van een later effectjaar dan 2005.
5.3 Over het betoog van appellant dat verweerder overmacht en gedane investeringen cumulatief in de vaststelling van de toeslagrechten had moeten verdisconteren, overweegt het College het volgende. In de Regeling is in artikel 13, onder verwijzing naar artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, bepaald hoe verweerder bij de berekening van het referentiebedrag moet omgaan met een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. Kort gezegd bestaan er drie mogelijkheden: uitgaan van de gebruikelijke referentieperiode 2000 tot en met 2002, uitgaan van een of twee kalenderjaren uit deze referentieperiode, of uitgaan van de alternatieve periode 1997 tot en met 1999. Los daarvan is in artikel 17 van Pro de Regeling bepaald hoe verweerder de toeslagrechten uit de nationale reserve moet berekenen. De Regeling bevat geen bepaling op basis waarvan verweerder cumulatief met beide omstandigheden rekening kan houden.
Het College volgt het betoog van appellant niet dat de Regeling vanwege het ontbreken van een dergelijke bepaling in strijd is met Verordening (EG) nr. 1782/2003 en onverbindend moet worden geoordeeld. In artikel 18, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 is namelijk voorzien in de situatie dat sprake is van zowel overmacht als bedoeld in artikel 40 Verordening Pro (EG) nr. 1782/2003 als een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004. Uit artikel 18, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 volgt dat in zo'n geval, kort gezegd, wordt uitgegaan van de hoogste waarde die een landbouwer kan krijgen indien elk van de bepalingen afzonderlijk wordt toegepast. Aldus volgt uit de toepasselijke Europese regelgeving niet dat overmacht en investeringen cumulatief moeten worden verdisconteerd in de vaststelling van toeslagrechten. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat het ontbreken van een bepaling met die strekking in de Regeling in strijd is met de Europese regelgeving en dat de Regeling om die reden onverbindend moet worden geoordeeld. Dat verweerder bij de bestreden besluiten de Regeling onverkort heeft toegepast, kan aldus niet tot vernietiging leiden.
5.4 Gezien het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.B.L. van der Weele