Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/740 en 09/1258 14 oktober 2010
11238 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden
Uitspraak in de zaken van:
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, appellante,
gemachtigde: mr. R. van Rees, advocaat te Gouda,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N. Alam, mr. B.M. Kleijs en drs. K. Polaris, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 14 mei 2009, bij het College ingekomen op 19 mei 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 april 2009. Dit beroep is geregistreerd als AWB 09/740. Appellante heeft tevens bij brief van 18 september 2009, bij het College binnengekomen op 21 september 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 augustus 2009. Dit beroep is geregistreerd als AWB 09/1258. Bij de twee besluiten heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellante gericht tegen heffingen op grond van de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden (hierna: de Regeling), ongegrond verklaard.
Bij brieven van 22 juni 2009 en 21 oktober 2009 heeft appellante de gronden van de beroepen ingediend.
Bij brieven van 17 augustus 2009 en 26 november 2009 heeft verweerder verweer gevoerd.
Bij brief van 3 november 2009 heeft verweerder stukken ingediend, waarop appellante bij brief van 15 december 2009 een reactie gegeven.
Bij brief van 20 mei 2010 heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Op 1 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Van de zijde van appellante is tevens verschenen T. de Vries, werkzaam bij appellante. Van de zijde van verweerder is tevens verschenen J.G.W. van Megen, werkzaam bij B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (hierna: KDS).
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Pb L 191 van 28 mei 2004; hierna: de Verordening) luidde destijds, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 26
Algemeen beginsel
De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles.
Artikel 27
Vergoedingen of heffingen
1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.
2. Waar het evenwel gaat om activiteiten als bedoeld in bijlage IV, afdeling A (…), verzekeren de lidstaten dat een vergoeding wordt geïnd.
3. (…)
4. Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 of lid 2 ten behoeve van officiële controles worden geïnd:
a) mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken;
en
b) kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B (…).
(…)
Bijlage IV
Activiteiten en minimumvergoedingen en -heffingen met betrekking tot officiële controles van inrichtingen in de gemeenschap
Afdeling A: Activiteiten
1. De onder de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 93/119/EG en 96/23/EG vallende activiteiten waarvoor de lidstaten op grond van Richtlijn 85/73/EEG thans vergoedingen innen.
(…) "
Artikel 16, eerste lid, van de Regeling luidde, ten tijde hier van belang, als volgt:
" Voor de post mortem keuringswerkzaamheden, bedoeld in sectie IV, hoofdstuk I, hoofdstuk II, hoofdstuk III en hoofdstuk IV, onderdeel B, van Bijlage I bij verordening (EG) nr. 854/2004, ter zake van runderen, kalveren, varkens, schapen, geiten en eenhoevige dieren, verricht door een officiële assistent in het kader van de uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring, is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit:
a. een starttarief van € 74,07 en
b. een bedrag van 13,07 per kwartier dat aan de keuring door deze officiële assistent is besteed. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een slachterij, waar post mortem-keuringen worden uitgevoerd door officiële assistenten. De officiële assistenten zijn in dienst van KDS en worden ingezet voor de post mortem-keuringen op basis van een overeenkomst tussen KDS en verweerder, vertegenwoordigd door de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA), ter uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring.
- Bij de facturen die hier aan de orde zijn, zijn door VWA namens verweerder aan appellante retributieheffingen opgelegd vanwege post mortem-keuringen op grond van de Regeling.
- Tegen deze heffingen opgelegd in de periode 28 maart 2008 tot en met 17 juli 2009 heeft appellante telkens bezwaar gemaakt, waarna verweerder, nadat appellante de bezwaren op 1 april 2008 mondeling had toegelicht, de bestreden besluiten heeft genomen.
3. De standpunten van partijen
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij onder meer op het standpunt gesteld dat de retributies die hij aan appellante heeft opgelegd niet hoger zijn dan de kosten voor de post mortem-keuringen. Tot die kosten behoren alle in verband met de post mortem-keuringen gemaakte kosten en niet alleen loonkosten van de ter plekke aanwezige medewerkers van VWA en KDS.
Appellante heeft zich in beroep gericht tegen de bestreden besluiten voor zover verweerder de bezwaren van appellante daarbij ongegrond heeft verklaard. De beroepen zien op de bij appellante op grond van de Regeling in rekening gebrachte kosten verbonden aan de keuringen die worden uitgevoerd door de officiële assistenten. Appellante bestrijdt de rechtmatigheid van de Regeling en heeft in dat verband het volgende aangevoerd. De werkzaamheden waarop de heffingen zien, zijn uitgevoerd op grond van een overeenkomst tussen VWA en KDS die ten onrechte tot stand is gekomen zonder dat een aanbestedingsprocedure is doorlopen en die bovendien inmiddels is geëxpireerd. Verder heeft appellante aangevoerd dat in het kwartiertarief een opslag van € 2,50 is begrepen die is bedoeld om een weerstandsvermogen voor KDS op te bouwen. Volgens appellante behoort deze opslag niet tot de werkelijk gemaakte keuringskosten en is sprake van een vorm van (verboden) staatssteun. Voorts stelt appellante dat het karakter van een retributie met zich brengt dat het bedrag van de heffing in ieder geval niet de kosten van de betrokken werkzaamheid mag overstijgen, maar dat zulks in het kader van werkzaamheden voor vleeskeuringen wel het geval is. Appellante wijst in dit verband onder meer op de kosten van personeel die in de berekening van appellante beduidend lager uitkomen dan de in rekening gebrachte kosten. Een heldere, inzichtelijke becijfering ontbreekt, terwijl verweerder daar volgens appellante wel toe gehouden is. Voorts heeft appellante aangevoerd dat keuringskosten voor een substantieel deel door de Staat moeten worden gedragen, aangezien de keuringen plaatsvinden ter verzekering van de voedselveiligheid, hetgeen een overheidstaak is. Ter zitting heeft appellante gewezen op het rapport "Maat houden" en de daarin opgenomen uitgangspunten voor doorberekening van kosten die de overheid bij de uitvoering van haar taken maakt.
4. De beoordeling van het geschil
4.1 De beroepsgronden die bij de beoordeling van de bestreden besluiten dienen te worden betrokken, zijn zo heeft de gemachtigde van appellante ter zitting bevestigd vervat in de brieven van 22 juni 2009 en 21 oktober 2009 die de gemachtigde van appellante daartoe bij het College heeft ingediend. De brief van appellante van 3 augustus 2009 die appellante, zonder tussenkomst van haar gemachtigde, aan verweerder heeft gezonden en die verweerder bij brief van 3 november 2009 aan het College heeft doorgezonden, wordt bij de beoordeling van het onderhavige beroep buiten beschouwing gelaten. Ter zitting heeft verweerder toegezegd op die brief afzonderlijk te reageren.
4.2 Het College stelt voorop dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve terughoudend toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
4.3 Over het betoog van appellante inzake de overeenkomst tussen VWA en KDS overweegt het College als volgt. Daargelaten of bij de totstandkoming van die overeenkomst al dan niet is gehandeld in strijd met de geldende Europese aanbestedingsregels, valt niet in te zien dat zodanige strijd de onverbindendheid van de Regeling tot gevolg zou kunnen hebben. Dat geldt evenzeer voor het betoog van appellante dat de overeenkomst tussen VWA en KDS is geëxpireerd. Het College merkt hierbij op dat de grondslag van de in rekening gebrachte kosten voor de door KDS - in opdracht van verweerder, in het bijzonder VWA - uitgevoerde post mortem-keuringen ligt in de Regeling en niet in de overeenkomst die VWA met KDS heeft gesloten. De mogelijke (procedurele) gebreken die kleven aan de totstandkoming danwel de geldigheidsduur van deze overeenkomst - wat daar ook van zij - laten de verplichting van verweerder op grond van de Verordening tot het heffen van retributies voor de verrichte keuringen onverlet. Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet.
4.4 Over de stelling van appellante dat de opslag van € 2,50 voor de opbouw van een weerstandsvermogen in strijd is met artikel 27, vierde lid, onder a, Verordening, overweegt het College het volgende.
Blijkens het verhandelde ter zitting is in het kwartiertarief niet een duidelijk afsplitsbaar, geoormerkt bedrag aan opslag begrepen. Wel is bij de vaststelling van de hoogte van de tarieven beoogd voor KDS een weerstandsvermogen op te bouwen. Hoewel een exact bedrag niet kon worden genoemd, heeft verweerder naar het oordeel van het College ter zitting aannemelijk gemaakt dat het onderdeel van de heffing vanwege die opbouw in ieder geval beduidend lager is dan € 2,50. Verweerder heeft betoogd dat met het weerstandsvermogen wordt beoogd te verzekeren dat ook ingeval van onverwachte omstandigheden zoals uitbraak van dierziekten waardoor tijdelijk niet geslacht kan worden er voldoende middelen aanwezig zijn om de kosten van het personeel te kunnen blijven doorbetalen en aldus het personeel te kunnen behouden. Daarnaast kan het weerstandsvermogen ook worden aangewend voor opleiding van personeel. Volgens verweerder behoren deze kosten tot de in artikel 27, vierde lid, onder a, Verordening bedoelde kosten. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch (uitspraak van 2 december 1996, nrs. AWB 94/7743 WET, AWB 95/1408 WET en AWB 95/1409 WET, niet gepubliceerd) en heeft zich op het standpunt gesteld dat onder keuringskosten ook verstaan dienen te worden kosten voor personeel dat niet actief een bijdrage levert aan de keuring.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen reden voor het oordeel dat het onderdeel van de heffing dat bedoeld is als opbouw van een weerstandsvermogen niet als kosten als bedoeld in artikel 27, vierde lid, onder a, Verordening kan worden aangemerkt. Het standpunt van appellante dat daartoe alleen de kosten die zijn verbonden aan de inzet van de officiële assistenten aan de slachtband, miskent dat onder kosten in de zin van de Verordening niet alleen de kosten van de uitgevoerde keuringen dienen te worden begrepen, maar ook de kosten die worden gemaakt om de uitvoering van die keuringen mogelijk te maken. De door appellante opgestelde berekeningen waaruit een groot verschil zou blijken tussen de kosten vanwege de inzet van de officiële assistenten aan de slachtband van haar onderneming en de door verweerder aan haar opgelegde heffingen, kunnen appellante - nog los van de waarde en betekenis van deze berekeningen - daarom niet baten. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat voor de opbouw van het weerstandsvermogen een hoger bedrag dan nodig is opgenomen in het vastgestelde kwartiertarief. Het College ziet in het betoog van appellante dan ook geen reden voor het oordeel dat de Regeling op dit punt in strijd met de Verordening is.
4.5 Over het betoog van appellante dat de opslag een vorm van staatssteun zou zijn, overweegt het College dat eerst van staatssteun sprake kan zijn, indien de betalingen die KDS ontvangt haar een voordeel bieden, bijvoorbeeld doordat deze betalingen hoger zijn de gemaakte kosten. In hetgeen appellante in dat verband heeft aangevoerd, is het College echter niet gebleken dat KDS een dergelijk voordeel wordt gegeven. Dat met de vaststelling van het kwartiertarief mede wordt beoogd om KDS in de gelegenheid te stellen een weerstandsvermogen op te bouwen, betekent niet dat daarmee sprake is van staatssteun, nu dat weerstandsvermogen is bedoeld om de keuringen mogelijk te maken. Verweerder heeft voorts gesteld en door appellante is niet bestreden dat de werkelijke kosten van de roodvleeskeuring voor de VWA hoger zijn dan de geheven totale retributies. Reeds hierom ziet het College onvoldoende grond voor het oordeel dat met de Regeling aan KDS staatssteun wordt toegekend en dat de Regeling om die reden onverbindend is.
4.6 Appellante heeft verder aangevoerd dat de keuringskosten voor een substantieel deel door de Staat der Nederlanden moeten worden gedragen, omdat de keuringswerkzaamheden plaatsvinden in het kader van de verzekering van de voedselveiligheid, hetgeen een overheidstaak is.
Het College stelt vast dat de Staat der Nederlanden op grond van artikel 27, tweede lid, Verordening verplicht is te verzekeren dat een vergoeding wordt geïnd ter zake van de post mortem-keuringen. Het College is niet gebleken van een rechtsregel op basis waarvan de Staat der Nederlanden een groter deel van de keuringskosten zou moeten dragen dan waarvan bij de vaststelling van de Regeling is uitgegaan. Zoals het College bij uitspraak van 20 juli 2007 (AWB 06/549 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN BB0069) heeft overwogen, bevat het door appellante aangehaalde rapport “Maat houden, een advies voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten” van juni 1996 dat is opgesteld door een in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) ingestelde werkgroep, slechts wenken voor de regelgever bij het totstandbrengen van regelgeving op het gebied van het doorberekenen van bepaalde overheidskosten. Niet kan worden staande gehouden dat de geldigheid, dan wel de rechtmatigheid van deze regelgeving afhankelijk is van het voldoen aan deze wenken. Ook indien zou komen vast te staan dat de hier aan de orde zijnde Regeling op onderdelen niet aan de wenken in bedoelde documenten voldoet, vloeit uit dat enkele gegeven niet voort dat de Regeling onrechtmatig zou zijn.
4.7 Gezien het voorgaande leidt hetgeen appellante heeft aangevoerd het College, met inachtneming van het hiervoor in overweging 4.2 geformuleerde criterium, niet tot het oordeel dat aan de Regeling verbindende kracht moet worden ontzegd. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2010.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. M.B.L. van der Weele