Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/769 22 december 2010
11050 Zaaizaad- en plantgoedwet 2005
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, gemeente D, appellanten,
tegen
de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK), verweerster,
gemachtigde: mr. A.S.H. Kroon, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 6 oktober 2008, bij het College binnengekomen op 13 oktober 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 12 september 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster het bezwaar van appellanten tegen het in rekening brengen van extra kosten voor het te laat indienen van de aangifte voor de keuring in 2008 van bepaalde landbouwgewassen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 19 november 2008 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 november 2008 hebben appellanten een reactie op het verweerschrift gegeven.
Verweerster heeft bij brief van 19 december 2008 een conclusie van dupliek ingediend.
Op 21 juni 2010 heeft verweerster, op verzoek van het College, nadere stukken overgelegd.
Op 22 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerster zich heeft laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Appellanten zijn niet verschenen.
Bij brief van 27 juni 2010 hebben appellanten gereageerd op de op 21 juni 2010 door verweerster nader overgelegde stukken.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005, zoals die luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 19
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid belast met de keuring van teeltmateriaal en het uitreiken van bewijsstukken of kentekenen ter uitvoering van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk 6 van deze wet.
(…)
Artikel 21
1. Voor zover de kosten van een keuringsinstelling betrekking hebben op de in artikel 19 bedoelde Pro wettelijke taken, worden zij gedekt uit de door de keuringsinstelling vast te stellen en in rekening te brengen tarieven voor:
a. (…)
b. het verrichten van de in artikel 40 bedoelde Pro keuring;
(…)
2. De tarieven, bedoeld in het eerste lid, behoeven voorafgaande goedkeuring van Onze Minister. De goedkeuring kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang
3. De tarieven, bedoeld in het eerste lid:
a. hebben een rechtstreeks verband met de in dat lid bedoelde activiteiten,
b. belopen niet meer dan nodig is ter dekking van de gemaakte kosten die zijn toe te rekenen aan die onderscheiden activiteiten, en
c. worden per gewas of per categorie van gewassen waarop de activiteiten van de keuringsinstelling betrekking hebben, afzonderlijk vastgesteld.
(…)”
Het Besluit verhandeling teeltmateriaal bepaalt, voor zover hier van belang:
“ Artikel 2
Als keuringsinstellingen worden aangewezen:
a. NAK, belast met de keuring van landbouwgewassen, het uitreiken van bewijsstukken of kentekenen en de erkenning of registratie van leveranciers van landbouwgewassen.
(…)”.
In het Keuringsreglement van de NAK is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
“ 1 Inleidende bepalingen
(…)
1.3 De betrokken vaste commissie kan voor de keuring nadere aanwijzingen vaststellen.
2 Aangifte voor de keuring
Wie voor keuring kan aangeven
2.1 Degene voor wiens rekening en risico de teelt plaatsvindt, moet deze aangeven voor keuring.
Voor welke datum de aangifte moet geschieden
2.2 Een aangifte voor de keuring, of een verzoek tot keuring in een hogere generatie dan die waarvan op het aangifteformulier melding wordt gemaakt, die na de gestelde datum is ingekomen, wordt tegen betaling van een verhoogd tarief aangenomen c.q. ingewilligd, mits het perceel op dat moment naar het oordeel van de NAK nog goed keurbaar is.
(…)”
In aanwijzing ZG-01 heeft de vaste commissie voor zaaizaden, voor zover hier van toepassing, de volgende aanwijzingen vastgesteld voor de veldkeuring van granen, peulvruchten en fijne zaden in 2008:
“1.1 De aangifte voor de keuring moet geschieden op een daartoe beschikbaar gesteld formulier, waarop de gevraagde gegevens volledig en naar waarheid moeten worden ingevuld en dat door de aanvrager moet zijn ondertekend.
(…)
1.2 De aangifte voor de keuring moet uiterlijk op de onderstaand vermelde datum zijn ingediend:
Gewas datum
? Winterkoolzaad 1 maart
? Karwij 15 april
? Landbouwstambonen en hennep 1 juni
? Overige gewassen 1 mei
? Maïs 15 mei”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben een aangifteformulier voor de keuring van granen, peulvruchten en fijne landbouwzaden ingevuld en ondertekend, gedagtekend 4 mei 2008.
- Het aangifteformulier is door TPG Post op 7 mei 2008 gestempeld.
- Op 8 mei 2008 is het aangifteformulier door verweerster ontvangen.
- Bij factuur van 8 juli 2008 heeft verweerster aan appellanten een bedrag van € 266,80, exclusief BTW, in rekening gebracht voor de veldkeuring granen, peulvruchten en vlas. Dit bedrag is vermeerderd met € 150,-, exclusief BTW, vanwege de te late aangifte.
- Op 21 augustus 2008 hebben appellanten daartegen bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 27 augustus 2008 heeft verweerster appellanten uitgenodigd om over hun bezwaar te worden gehoord. Appellanten hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerster
Bij het bestreden besluit heeft verweerster het besluit van 8 juli 2008 gehandhaafd. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat zij tijdig informatie heeft verstrekt over de procedure voor de aangifte en dat zij bij het heffen van de extra kosten zorgvuldig is geweest. Doordat 1 mei 2008 Hemelvaart was en 2 mei voor veel mensen een vrije dag was, heeft de NAK nog alle aangiftes, die binnenkwamen op 5 mei als gewone aangifte (dus zonder heffing van extra kosten) geaccepteerd. Het poststempel van de enveloppe waarin appellanten de aangifte hebben verzonden is van 7 mei 2008. Hiermee is vastgesteld dat de aangifte na 1 mei 2008 is verzonden. De aangifte kon dus onmogelijk tijdig door verweerster worden ontvangen. In het verweerschrift heeft verweerster voorts aangevoerd dat de aangifte gedaan dient te worden door degene voor wiens rekening en risico de teelt plaatsvindt. De stelling van appellanten dat de aangifte tijdig is gedaan door zaadleverancier E door het indienen van de lijst waarop is vermeld welke personen voor E zaad vermeerderen, gaat dan ook niet op. Bovendien bevat deze lijst niet de gegevens die verweerster nodig heeft voor het uitvoeren van de keuring. Verweerster heeft er voor gekozen te late aangiftes toch in de keuring mee te nemen, maar tegen een verhoogd tarief om zo de extra kosten voor de te late aangifte te verrekenen. Verweerster is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zodat van een monopoliepositie op een markt geen sprake is.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben aangevoerd dat de aangifte tijdig is gedaan door de zaadleverancier E door het indienen van de lijst waarop deze vermeldt welke personen voor haar zaad vermeerderen. Verweerster hoeft dus enkel een bevestiging te hebben dat appellanten inderdaad zaad vermeerderen en dit ter keuring aan te bieden. Door verweerster is niet aangetoond dat zij daadwerkelijk kosten maakt als er niet op tijd bevestigd is dat er een veldkeuring plaats moet vinden.
Mocht het zo zijn dat verweerster wel extra kosten zou hebben dan stellen appellanten dat het onjuist is om de hoogte van deze kosten te bepalen op basis van ter keuring aangeboden hectares. Verder zijn appellanten van mening dat verweerster het gelijkheidsbeginsel schendt door zelf te schuiven met de datum waarop de aangifte binnen moet zijn. Door de aangifteformulieren eerst op 11 april te verzenden kan men als ondernemer in april geen drie weken vakantie plannen omdat mogelijkerwijs de NAK aangifteformulieren stuurt. Verder maakt verweerster misbruik van haar monopoliepositie in haar tariefstelling voor te late aangifte. De tijd tussen de aangifte keuring vlaszaad en de daadwerkelijke keuring (bloeiperiode vlas) is zo ruim dat het voor de NAK bij een goede bedrijfsvoering mogelijk moet zijn deze zonder extra kosten in het systeem te passen. Voorts hebben appellanten aangegeven dat het kosteloos terugtrekken van de keuring van vlas wel mogelijk blijkt voordat de veldkeuring plaatsvindt. De logica van het extra in rekening brengen van een aangemelde veldkeuring die naar het inzicht van de NAK enkele dagen te laat is, terwijl het terugtrekken van de aangifte kosteloos is, ontgaat appellanten.
In de reactie op het verweerschrift hebben appellanten voorts aangevoerd dat de keuring van graszaad wel wordt geregeld door de firma waarvoor appellanten vermeerderen, terwijl ook die teelt plaatsvindt voor rekening en risico van appellanten. Verder stellen appellanten dat verweerster op geen enkele manier heeft onderbouwd dat een aanmelding die enkele dagen te laat is, leidt tot verdubbeling van de kosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerster bij het bestreden besluit op goede gronden de verhoging van het keuringstarief wegens het te laat doen van aangifte heeft gehandhaafd. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.2 In verweersters keuringsreglement is opgenomen dat degene voor wiens rekening en risico de teelt plaatsvindt, deze moet aangeven voor keuring. Voorts is in een aanwijzing van de vaste commissie voor zaaizaden per gewas aangegeven vóór welke datum de aangifte moet zijn gedaan. Voor de “overige gewassen”, waaronder vlas, is deze datum bepaald op 1 mei 2008. Vaststaat dat appellanten op 4 mei 2008 hun aangifteformulier hebben ondertekend en gedagtekend, en dat dit formulier op 8 mei 2008 door verweerster is ontvangen. Nu de vlasteelt voor rekening en risico van appellanten plaatsvindt, en derhalve, gezien het bepaalde in het keuringsreglement, niet de zaadleverancier maar appellanten degenen zijn die aangifte moeten doen, heeft verweerster terecht geoordeeld dat door appellanten te laat aangifte is gedaan.
In het keuringsreglement is opgenomen dat een te laat ingekomen aangifte wordt aangenomen tegen een verhoogd tarief. Verweerster brengt in een dergelijk geval een dubbel keuringstarief in rekening met een maximum van € 150,- per bedrijf. De telers zijn door verweerster in een circulaire, gevoegd bij de aangifteformulieren, uitdrukkelijk gewezen op deze consequentie van het te laat doen van aangifte.
Appellanten hebben in beroep gesteld dat verweerster niet heeft onderbouwd dat zij door de late aangifte dubbele kosten heeft gemaakt, en dat zij dan ook ten onrechte een verhoogd tarief in rekening brengt. Verweerster heeft in reactie hierop opgemerkt dat de extra kosten bij te late aangiften worden veroorzaakt omdat het aanpassen van de planning van de keuring leidt tot extra administratieve en organisatorische handelingen. Dergelijke kosten kunnen weliswaar niet één op één aan een individuele ondernemer worden toegerekend, maar op het totale budget dekken de extra in rekening gebrachte kosten de extra gemaakte kosten.
Het College acht het aannemelijk dat te late aangiften leiden tot extra kosten voor verweerster. Bij het inrichten van haar tariefsopbouw komt aan verweerster enige beoordelingsruimte toe, mits de maatstaven van artikel 21 van Pro de Zaaizaad- en plantgoedwet worden geëerbiedigd. Aan dit laatste is voldaan, nu uit de door verweerster overgelegde begroting voor het jaar 2008 blijkt dat de begrote inkomsten van de keuringen de begrote bedrijfslasten niet overschrijden. Het College is dan ook van oordeel dat verweerster op goede gronden heeft kunnen besluiten aan appellanten een verhoogd keuringstarief in rekening te brengen vanwege het doen van een te late aangifte.
5.3 Verweerster is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, aan wie de wettelijke taak is opgedragen zaaizaad en pootgoed te keuren. Van een monopoliepositie van verweerster op een markt, zoals aangevoerd door appellanten, is geen sprake. Overigens vloeit uit hetgeen hiervoor is overwogen voort dat verweerster geen misbruik van haar positie kan worden verweten.
5.4 Het beroep is ongegrond.
5.5 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.A.J. van Lierop, mr. B. Verwayen en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 december 2010.
w.g. W.A.J. van Lierop w.g. R. Hollestelle