Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 09/1146 7 januari 2011
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Behoud Kleine Kernen, te Roosendaal, appellante,
gemachtigde: mr. L.J.J.M. Klijs, juridisch adviseur te Roosendaal,
tegen
de Raad van de gemeente Roosendaal, verweerder,
gemachtigde: mr. A.L.G. Arnold, werkzaam bij de gemeente Roosendaal.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 juli 2009 beroep ingesteld tegen de weigering een besluit te nemen op haar bezwaar van 19 april 2009.
Dit bezwaar van appellante is gericht tegen een besluit van verweerder van 20 maart 2009 tot wijziging van de Verordening Winkeltijden (hierna: de Verordening) van de gemeente Roosendaal.
Bij brief van 27 september 2009 heeft appellante een aanvullend beroepschrift ingediend.
Op 3 november 2009 heeft verweerder alsnog op het bezwaar van appellante beslist en dit niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 5 november 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Appellante heeft bij brief van 13 december 2009 de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 5 februari 2010 een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 26 november 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante is niemand verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Awb, voor zover thans van belang, luidt als volgt:
"Artikel 8:2
Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…)"
De Winkeltijdenwet (de Wet) bevatte, voor zover en ten tijde van belang, de volgende bepalingen:
"Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
(…)
Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
(…)
3. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden (…) ten behoeve van:
a. op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling of ontheffing mogelijk worden gemaakt;
(…)"
Het besluit van 20 maart 2009 tot wijziging van de Verordening, voor zover van belang, bepaalt:
" Artikel I Wijziging Verordening
De Verordening winkeltijden wordt als volgt gewijzigd.
De tekst van artikel 5 wordt Pro in zijn geheel vervangen door de tekst:
1 Voor het gebied Rosada/recreatiecentrum De Stok, (…), geldt een vrijstelling van de verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet, met dien verstande dat deze vrijstelling niet geldt voor Nieuwjaarsdag, 1e Kerstdag, 1e Paasdag, 1e Pinksterdag, Goede Vrijdag na 10.00, 4 mei na 19.00 en 24 december na 19.00 uur.
2 Een vrijstelling van de verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet, geldt in het jaar 2009 voor de navolgende aangegeven gebieden en branches voor de daarbij genoemde dagen:
a. Roosendaal, exclusief het gebied Rosada/recreatiecentrum De Stok, zoals dat gebied is aangegeven op de bij deze verordening en als zodanig gewaarmerkte tekening:
4 januari, 25 januari, 29 maart, 26 april, 1 juni, 28 juni, 26 juli, 30 augustus, 27 september, 25 oktober, 22 november, 29 november, 13 december, 20 december en 27 december 2009.
b. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In de gemeente Roosendaal is Rosada/recreatiecentrum De Stok gelegen. Rosada is een zogenoemde factory outlet. Het nabijgelegen Recreatiecentrum De Stok biedt diverse recreatiemogelijkheden.
- Bij het besluit van 20 maart 2009 heeft verweerder artikel 5 van Pro de Verordening gewijzigd in die zin dat, onder meer, de winkels in het gebied Rosada/recreatiecentrum De Stok op zondag geopend mogen zijn.
- Bij brief van 19 april 2009 heeft appellante tegen het besluit van verweerder bezwaar gemaakt.
- Op 22 juni 2009 heeft de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Roosendaal (hierna: de Commissie) verweerder geadviseerd om het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk te verklaren.
- Op 5 juli 2009 heeft appellante beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder op 3 november 2009 alsnog beslist op het bezwaar van appellante.
3. Het bestreden besluit
Op 20 maart 2009 heeft verweerder een besluit genomen tot wijziging van artikel 5 van Pro de Verordening. Deze wijziging ziet op de verlening van een vrijstelling van de in artikel 2, eerste lid, van de Wet neergelegde verboden, op grond waarvan de winkels in het gebied Rosada/recreatiecentrum De Stok op zondag geopend mogen zijn.
Artikel 5, waarin de vrijstelling is verleend, maakt onderdeel uit van de Verordening. De Verordening is een algemeen verbindend voorschrift. Daarmee is het besluit van 20 maart 2009 tot wijziging van artikel 5 van Pro de Verordening eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Tegen een algemeen verbindend voorschrift staat ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb geen beroep open. Noch uit de tekst van de Wet, noch uit de memorie van toelichting (TK 1994-1995, 24 226, nr. 3) blijkt dat daarin de beroepsmogelijkheid tegen besluiten die zijn genomen op grond van de Wet is uitgebreid tot algemeen verbindende voorschriften. Het besluit van 20 maart 2009 is daarom niet appellabel.
De verwijzing van appellante naar het voorstel van wet tot wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog op inkadering van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen in verband met de toeristische aantrekkingskracht van een gemeente en de daarbij behorende memorie van toelichting (TK 2008-2009, 31 728, nrs 2-3) kan daar niet aan afdoen nu dit wetsvoorstel nog niet in werking is getreden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
Vast staat dat verweerder niet tijdig op het bezwaarschrift heeft beslist. Verweerder is erg traag te werk gegaan. De vertraging die is opgetreden bij de voorbereiding van het bestreden besluit, maar ook bij de reactie op het verzoek van appellante om in te stemmen met een rechtstreeks beroep is niet begrijpelijk en ook niet gerechtvaardigd.
Vanwege vertragingen aan de zijde van verweerder heeft appellante zich genoodzaakt gezien om beroep in te stellen. Appellante heeft zodoende kosten moeten maken en vordert de vergoeding van deze kosten.
Voor wat betreft de beslissing op bezwaar geldt dat op grond van artikel 10 van Pro de Wet iedere belanghebbende beroep kan instellen bij het College tegen een op grond van die Wet genomen besluit. Er zijn geen aanknopingspunten dat de wijziging van de Verordening een besluit is waartegen, ingevolge artikel 8:2, onder a, Awb, geen beroep openstaat. Appellante is dus ontvankelijk in haar bezwaar. Dit standpunt wordt nog eens verduidelijkt door het wetsvoorstel waarin wordt voorgesteld om aan artikel 10 van Pro de Wet een lid toe te voegen om zodoende beroep mogelijk te maken tegen algemeen verbindende voorschriften op grond van artikel artikel 3 lid Pro 3, onder a, van de Wet. Het gaat hier om een verduidelijking van de reeds bestaande mogelijkheden, niet om een uitbreiding.
Zowel het bestreden besluit als de Verordening zijn naar letter en geest in strijd met de Wet. Appellante heeft ten aanzien van zondagopenstelling van Rosada/recreatiecentrum De Stok eerder gerechtelijke procedures gevoerd. Appellante handhaaft de argumenten die in een tweetal procedures voor het College door haar naar voren zijn gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar van 19 april 2009. Verweerder heeft bij besluit van 3 november 2009 alsnog hierop beslist. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, Awb richt het beroep zich mede tegen het besluit van 3 november 2009.
5.2 Niet gebleken is dat appellante nog enig belang heeft bij handhaving van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Voorzover het beroep gericht is tegen het niet tijdig nemen van een besluit dient het daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.3 Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat het niet tijdig beslissen aan verweerder is te wijten. Het College ziet hierin aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 80,50,-, op basis van 1 punt tegen een waarde van € 322,- per punt. Daarbij is een factor 0.25 toegepast, nu het beroep was gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
5.4 Met betrekking tot het beroep tegen het besluit van 3 november 2009 overweegt het College als volgt.
5.5 Het geschil betreft de vraag of verweerder het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, op de grond dat het besluit tot wijziging van de Verordening als algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt, waartegen geen bezwaar openstaat. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe als volgt.
5.6 In de memorie van toelichting bij de Derde tranche Awb zijn algemeen verbindende voorschriften omschreven als “naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent” (TK 1993-1994, 23 700, nr. 3). Om aan dergelijke regels het rechtskarakter van algemeen verbindende voorschriften toe te kennen, is naar het oordeel van het College vereist dat deze een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij gelden voor een reeks van gevallen en gericht zijn tot een open, in abstracto omschreven groep van (rechts)personen en dat de regels hetzij op zichzelf, hetzij als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhouden.
5.7 De wijziging van de Verordening behelst een vrijstelling van het verbod een winkel geopend te hebben op bepaalde dagen en tijden in een nader daartoe aangewezen gebied, die voor alle daarbij betrokkenen, zowel huidige als toekomstige, bindend is. Aangezien de vrijstelling een gebiedsaanwijzing bevat zonder nadere vermelding van hierin gevestigde winkels, ziet de wijziging van de Verordening op een reeks van gevallen. Weliswaar heeft de gebiedsaanwijzing uiteindelijk altijd gevolgen voor – met name – de winkels die in het betreffende gebied zijn gevestigd, doch de aanwijzing is naar het oordeel van het College niet zodanig concreet dat daardoor de algemene strekking ervan komt te vervallen. Het besluit raakt een onbepaald aantal belanghebbenden, aangezien het niet alleen degenen aangaat die thans met het gebied in verband kunnen worden gebracht, doch ook eventuele toekomstige belanghebbenden. Op grond van het voorgaande heeft het besluit een algemeen karakter, in de hiervoor bedoelde zin.
5.8 Het College is daarnaast van oordeel dat het besluit met de hierin opgenomen vrijstelling een zelfstandige normstelling inhoudt. Het besluit is immers gekoppeld aan het criterium ‘toeristische aantrekkingskracht’ en strekt ter uitvoering van de bevoegdheid aan verweerder om bij verordening vrijstelling te verlenen. Aangezien het besluit aldus onderdeel uitmaakt van een keten van wetgeving met betrekking tot de openingstijden van winkels is hier sprake van samenhangende normstelling.
5.9 Verweerder is dan ook op goede gronden tot de slotsom gekomen dat tegen de wijziging van de Verordening geen bezwaar openstaat.
5.10 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 80,50,- (zegge: tachtig euro en vijftig
eurocent);
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J. van Santvoort als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. J. van Santvoort