Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/901 7 januari 2011
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
Avarko Dierstroombemiddeling en Avarko B.V. i.o., te Ruurlo,
appellanten,
gemachtigde: mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. R. Duisterhof, R. Duinstee en S. Marks, allen werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 november 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 oktober 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten van 14 juli 2008 tegen het besluit van 4 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 23 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Pb 1964, 121, blz. 1977, nadien gewijzigd, hierna: Richtlijn), is, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat alleen dieren die aan de bij deze richtlijn vastgestelde relevante voorwaarden voldoen, van zijn grondgebied naar dat van een andere lidstaat worden verzonden.
2. Voor de in deze richtlijn bedoelde runderen en varkens geldt het volgende:
a. - bij deze dieren moet een identiteitscontrole worden verricht, en
- zij moeten ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts klinisch onderzocht zijn en mogen geen klinische ziektesymptomen vertonen;
(…)
Artikel 12
(…)
4. De lidstaten zien erop toe dat de vervoerders voldoen aan de bepalingen van dit artikel betreffende de passende documentatie die de dieren moet vergezellen.
(…)
6. Indien niet aan dit artikel voldaan wordt, is het bepaalde in artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1/2005 betreffende overtredingen en de kennisgeving daarvan met betrekking tot diergezondheid van overeenkomstige toepassing."
De Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Pb 2005, L 3, blz. 1, hierna: Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 6. Vervoerders
(…)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Artikel 10. Eisen inzake de vergunningen voor vervoerders
1. De bevoegde autoriteit verleent vervoerders een vergunning op voorwaarde dat:
a. de aanvrager gevestigd is, of, als het een aanvrager uit een derde land betreft, vertegenwoordigd is in de lidstaat waar hij de vergunning aanvraagt;
b. de aanvrager heeft aangetoond dat hij beschikt over voldoende geschikte medewerkers, uitrusting en werkmethoden, waaronder, in voorkomend geval, gidsen inzake goede praktijken, om aan deze verordening te voldoen;
c. de aanvrager of zijn vertegenwoordiger zich in de drie jaar voorafgaande aan de datum van de aanvraag niet schuldig heeft gemaakt aan ernstige overtredingen van de communautaire en/of de nationale wetgeving inzake de bescherming van dieren. Deze bepaling is niet van toepassing wanneer de aanvrager ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan aantonen dat hij de nodige maatregelen heeft getroffen om verdere overtredingen te voorkomen.
2. De bevoegde autoriteit geeft de in lid 1 bedoelde vergunningen af overeenkomstig het model in bijlage III, hoofdstuk I, voor een duur van maximum vijf jaar na de datum van aangifte; deze zijn niet geldig voor lange transporten.
Artikel 26. Overtredingen en kennisgeving daarvan
(…)
4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, of dat een vervoermiddel niet aan deze verordening voldoet, of indien een bevoegde autoriteit een kennisgeving als bedoeld in de leden 2 of 3 ontvangt, neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
(…)
b. zij onderwerpt de betrokken vervoerder aan aanvullende controles, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen.
c. zij schorst de vergunning van de vervoerder of het certificaat van goedkeuring van het vervoermiddel in kwestie of trekt deze in.
(…)
Bijlage I. Technische voorschriften (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a)
Hoofdstuk I. Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
b. wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
(…)"
De Regeling dierenvervoer 2007 bepaalt, voor zover hier van belang:
"§ 1. Begripsbepalingen
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(….)
Minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
§ 2. Het vervoeren van dieren
Artikel 2
1. De Minister is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de artikelen 21, derde lid, 22, eerste lid, eerste zin, 23, eerste en vierde lid en 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, en bijlage II, onderdeel 3, onder c, van EG-verordening nr. 1/2005.
(…)
Artikel 3
1. Een vergunning als bedoeld in de artikelen 10, eerste en tweede lid, 11, eerste en derde lid, van EG-verordening nr. 1/2005 wordt op aanvraag verleend door de Minister.
(…)
Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van EG-verordening nr. 1/2005."
De Beleidsregels dierenwelzijn (Stcrt. 2001, 243, nadien gewijzigd, hierna: Beleidsregels) bepaalden, ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 2
1. In geval van herhaalde overtredingen van EG-verordening nr. 1/2005 door personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming schorst de minister de vergunning voor een bepaalde periode of trekt hij de vergunning in met inachtneming van het bepaalde in deze beleidsregels.
2. Onder herhaalde overtredingen als bedoeld in het eerste lid, worden verstaan minimaal drie overtredingen.
(…)
Artikel 3
Indien personen werkzaam bij een vervoersonderneming een overtreding begaan van EG-verordening nr. 1/2005 waarbij de dieren ernstig lijden, schorst de minister de vergunning voor een bepaalde periode of trekt hij de vergunning in met inachtneming van de artikelen 5 tot en met 7 van deze beleidsregels.
Artikel 4
1. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een eerste schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd, er een tweede schriftelijke waarschuwing volgt.
2. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2 binnen twee jaar na de eerste schriftelijke waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een tweede schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd de erkenning van de vervoersonderneming wordt geschorst danwel wordt ingetrokken.
3. Een waarschuwing als bedoeld in het eerste of tweede lid, vervalt vanaf twee jaar na de datum waarop deze is verzonden, tenzij de personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming binnen dit tijdvak een of meer nieuwe overtredingen hebben begaan.
Artikel 6
Een schorsing als bedoeld in de artikelen 2, eerste lid, 3 en 7, onderdeel a, van deze beleidsregels wordt opgeheven indien de verantwoordelijke persoon van een vervoersonderneming een ten genoegen van de minister opgesteld protocol overlegt en dit protocol door de minister is goedgekeurd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 5 september 2007 heeft verweerder appellanten een eerste waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels wegens een overtreding op 6 juni 2007, van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
- Bij brief van 17 oktober 2007 heeft verweerder appellanten een tweede waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels wegens een overtreding op 13 september 2007 van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
- Bij brief van 8 mei 2008 heeft verweerder appellanten van het voornemen op de hoogte gesteld om de vergunning van appellanten te schorsen wegens een derde overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening, op 19 maart 2008.
- Bij brief van 19 juni 2008 heeft verweerder – op basis van artikel 26, vierde lid, onder c, van de Verordening – de vergunning van appellanten voor het vervoer van varkens voor kort transport als bedoeld in artikel 10 van de Verordening, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, van de Regeling geschorst.
- Bij brief van 4 juli 2008 heeft verweerder het besluit van 19 juni 2008 tot schorsing van de vervoersvergunning ingetrokken omdat appellanten een protocol en een chauffeurshandboek hebben overgelegd. Voorts heeft verweerder onder meer te kennen gegeven dat, gedurende een periode van drie maanden na 4 juli 2008, op exportaanvragen van appellanten het regime van klepkeuringen van toepassing is. Indien appellanten binnen deze periode geen nieuwe overtredingen begaan, kunnen appellanten weer in aanmerking komen voor het verlichte regime van de stalkeuring.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 juli 2008 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 14 juli 2008 hebben appellanten de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 28 augustus 2008 (AWB 08/516, < www.rechtspraak.nl >, LJN BF0847) is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang. In deze uitspraak is als voorlopig oordeel gegeven dat de brief van 4 juli 2008 een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat en daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het besluit van 4 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen. Een waarschuwing overeenkomstig de Beleidsregels dierenwelzijn is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat bezwaren tegen dergelijke waarschuwingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Verder merkt verweerder op dat de mededeling dat bij constatering van een nieuwe overtreding de vervoersvergunning onmiddellijk wordt geschorst een informatieve mededeling is over de gevolgen die verweerder kan hechten aan toekomstig handelen door appellanten. Volgens verweerder is deze mededeling geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat bezwaren tegen een dergelijke mededeling niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Voorts is appellanten medegedeeld dat gedurende drie maanden na 4 juli 2008 de door appellanten te exporteren dieren aan de klep worden gekeurd.
Ondanks het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008 blijft verweerder van mening dat de overgang van stalkeuring naar klepkeuring geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. De overgang van keuring in de stal naar keuring aan de klep betreft een feitelijke handeling die niet als besluit kan worden aangemerkt. Daarom is verweerder van mening dat ook dit bezwaar niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Ter zitting heeft verweerder heeft aangevoerd dat de besluitvorming van verweerder is gebaseerd op de Richtlijn die slechts een minimumnorm geeft en ruimte laat voor een strenger keuringsregime. De besluitvorming dient niet beschouwd te worden als toepassing van de in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen bepaling.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten betogen, samengevat weergegeven, dat verweerder ten onrechte de bezwaren van appellanten niet ontvankelijk heeft verklaard. Appellanten verwijzen daarbij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008, waarin de voorzieningenrechter als voorlopig oordeel heeft uitgesproken dat de beslissing van 4 juli 2008 een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb is. Daarnaast verwijzen appellanten naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 april 2006 (JB 2006/151, < www.rechtspraak.nl >, LJN AW1297), waarin is bepaald dat schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan worden geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Appellanten stellen dat verweerder er vanuit is gegaan dat hij de bevoegdheid zou hebben om een stalkeuring onder voorwaarde toe te staan.
Appellanten verzoeken het beroep gegrond te verklaren, het besluit te vernietigen, te bepalen dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren dient te beslissen en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of de mededeling in de brief van 4 juli 2008, dat gedurende een periode van drie maanden ten aanzien van appellanten het regime van klepkeuringen van toepassing is, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn is de minimumnorm gegeven voor de keuring van onder meer varkens die van het grondgebied van de ene lidstaat naar dat van een andere lidstaat worden vervoerd. Ingevolge deze bepaling geldt dat de dieren ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts onderzocht moeten zijn. Het College stelt vast dat dit regime in de praktijk wordt aangeduid als de stalkeuring.
5.3 In artikel 26, vierde lid, van de Verordening is een aantal specifieke maatregelen genoemd die verweerder, als de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit, kan nemen indien hij vaststelt dat een vervoerder de bepalingen van de Verordening heeft overtreden. Het onder b van dit artikellid bepaalde vormt de bevoegdheidsgrondslag voor de bevoegde autoriteit om de betrokken vervoerder te onderwerpen aan aanvullende controles van de te verzenden dieren, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen. Deze wijze van keuring wordt ook wel de klepkeuring genoemd.
5.4 Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de klepkeuring – in vergelijking met de stalkeuring – wordt ervaren als een zwaarder keuringsregime vanwege de hogere kosten, de langere duur van de keuring en de geringere flexibiliteit voor de vervoerder. De stalkeuring kan immers al 24 uur voorafgaand aan het transport plaatsvinden.
5.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij diens brief aan appellanten van 4 juli 2008 ook voor zover daarbij aan Avarko is medegedeeld dat gedurende een periode van drie maanden na verzending van de brief op de exportaanvragen van appellanten het regime van zogenoemde klepkeuringen van toepassing is, gebruik gemaakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend. Met het opleggen van de maatregel van klepkeuring is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat appellanten niet langer gerechtigd zijn de aan het transport voorafgaande verplichte keuring te laten plaatsvinden conform de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn opgenomen minimumnorm (stalkeuring), maar dienen te laten plaatsvinden op de wijze zoals bepaald is in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Gelet hierop houdt de beslissing van 4 juli 2008, ook wat betreft het opleggen van de maatregel van klepkeuring, een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Daarmee is die beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
5.6 Dat de verplichte keuring voorafgaand aan het transport op zich zelf te beschouwen is als feitelijk handelen, zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraken van 6 juli 2000 (AWB 00/537), 1 december 2006 (AWB 06/863) en 15 april 2008 (AWB 08/188, < www.rechtspraak.nl >, LJN BD0629), doet aan het voorgaande niet af.
5.7 Voor de stelling ter zitting van verweerder dat de besluitvorming van verweerder is gebaseerd op de Richtlijn die slechts een minimumnorm geeft en ruimte laat voor een strenger keuringsregime en niet beschouwd dient te worden als toepassing van de in artikel 26 vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen bepaling, kan – wat daar ook van zij – geen steun worden gevonden in het bestreden besluit, nu verweerder de verplichting tot klepkeuring heeft opgelegd naar aanleiding van overtredingen van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
5.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw, dit maal inhoudelijk, op het bezwaar moeten beslissen.
5.9 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 644,-, op basis van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten ten bedrage van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren, en mr. E.M.H. Loozen, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. F.E. Mulder