Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1023 29 april 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Prijs, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 13 juli 2009 beroep ingesteld verweerders besluit van 25 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 13 november 2008, waarbij appellants bedrijfstoeslag voor 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 is vastgesteld op nihil, ongegrond verklaard.
Bij brief van 1 september 2009 heeft appellant de beroepsgronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Appellant heeft bij brief van 20 oktober 2010 de beroepsgronden aangevuld. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 29 oktober 2010.
Op 18 februari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 (hierna: Verordening 796//2004) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
22. „geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; in het geval van de bedrijfstoeslagregeling kan de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten;
(…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
( … )
HOOFDSTUK I
BEVINDINGEN MET BETREKKING TOT DE SUBSIDIABILITEITSCRITERIA
Afdeling I
Bedrijfstoeslagregeling en andere oppervlaktegebonden steunregelingen
Artikel 49
Algemene beginselen
(…)
3. Indien dezelfde oppervlakte dient als basis voor in het kader van meer dan één oppervlaktegebonden steunregeling aangevraagde steunbedragen, wordt die oppervlakte voor elk van die steunregelingen afzonderlijk in aanmerking genomen.
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
1. (…)
2. Voor een aanvraag om steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geldt dat, indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal.
3. Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen (…) dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
(…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft (…) de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de (…) geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun (…) geweigerd.
(…)
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door indiening van de Gecombineerde opgave 2007 uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2007 aangevraagd. Appellant beschikte voor dat jaar over 33,30 toeslagrechten met een totale waarde van € 10.193,80, en heeft voor de uitbetaling hiervan 31 gewaspercelen, met een totale oppervlakte van 44.86 hectare (ha), opgegeven. Zeven van deze gewaspercelen, met een totale oppervlakte van 11.97 ha, heeft appellant ook opgegeven voor uitbetaling van steun voor energiegewassen 2007.
- Bij besluit van 2 juni 2008 heeft verweerder appellants aanvraag om steun voor energiegewassen 2007 afgewezen, omdat geen zekerheid was gesteld bij het Hoofdproductschap Akkerbouw (HPA) en de geconstateerde oppervlakte voor deze aanvraag dus 0.00 ha beloopt. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
- Bij besluit van 13 november 2008 heeft verweerder de hoogte van appellants bedrijfstoeslag 2007 vastgesteld op nihil. De toelichting bij het besluit vermeldt dat de afgekeurde oppervlakte in verband met de aanvraag voor steun van energiegewassen van 11.97 hectare groter is dan 30% van de goedgekeurde oppervlakte, die verweerder op 33.30 ha heeft bepaald.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 december 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Voor de bedrijfstoeslagregeling wordt de aangegeven oppervlakte alleen als geconstateerd beschouwd indien die oppervlakte daadwerkelijk met toeslagrechten gepaard gaat. Appellant heeft 44.86 hectare aangegeven voor uitbetaling van 33,30 toeslagrechten. De geconstateerde oppervlakte is dan ook 33.30 hectare. In het geval van appellant is 11.97 hectare afgekeurd in het kader van de steun voor energiegewassen. Deze beslissing staat in rechte vast. De afwijking is dus 35,95% van de totale geconstateerde oppervlakte. Appellants toeslagrechten worden daarom niet uitbetaald.
De sanctie van uitsluiting van betaling volgt rechtstreeks uit artikel 51 van Pro Verordening 796/2004. Dit artikel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Voor zover appellant zich op artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroept, geldt dat zich in dit geval de beperking zoals genoemd in het eerste lid van dat artikel voordoet.
Dat appellant niet wist welke gevolgen afwijzing van zijn aanvraag voor steun voor energiegewassen kon hebben voor de bedrijfstoeslag en daarover ook niet geïnformeerd is, kan hem niet baten. Verweerder is niet verplicht landbouwers hierop vooraf te wijzen. Van een landbouwer mag verwacht worden dat hij zich op de hoogte stelt van de voor hem relevante wet- en regelgeving, en dat hij zich hierin zo nodig laat bijstaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt dat de overweging in het bestreden besluit over het kortingspercentage en de geconstateerde oppervlakte onduidelijk is. De geconstateerde oppervlakte staat immers los van het aantal beschikbare toeslagrechten. Bovendien vermeldt het besluit van 13 november 2008 dat de geconstateerde oppervlakte 44.86 hectare is. Appellant vraagt zich ook af of de doorwerking van sancties binnen de verschillende regelingen, in casu de bedrijfstoeslag en de regeling energiebonus, geoorloofd is en of dit door verweerder op de juiste manier is duidelijk gemaakt.
Er is geen bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van de aanvraag energiebonus vanwege het betrekkelijk geringe bedrag daarvan. De afwijzing rept echter met geen woord over mogelijke nadelige gevolgen voor de bedrijfstoeslag en de informatievoorziening door verweerder is in dat opzicht onder de maat. Indien een afwijzing van een aanvraag energiebonus van in totaal € 538,65 leidt tot een afwijzing van de totale aanvraag voor inkomenssteun van € 10.193,80, dan bedenkt een landbouwer zich wel een aantal keren alvorens voor de energiebonus een aanvraag in te dienen, met name nu er binnen deze aanvraag factoren spelen - zoals het stellen van zekerheid - waarop de aanvrager zelf in het geheel geen invloed kan uitoefenen.
Subsidiair is appellant van mening dat er hier sprake is van een sanctie die in geen verhouding staat tot de vermeende overtreding in het kader van de aanvraag energiebonus. Bovendien is het hem niet aan te rekenen dat door de contractgever geen zekerheid is gesteld bij het HPA.
In aanvulling op het bovenstaande betoogt appellant onder verwijzing naar de artikelen 40, 40a en 40b van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) dat enkel de "eigen verwerker" verplicht is zekerheid te stellen bij het HPA. Verder is er naar zijn mening sprake van een kennelijke fout: appellant heeft bij zijn Gecombineerde opgave een non food/non feed-contract gevoegd - waarvoor de bijkomende bestemmingscode 3 geldt - terwijl hij enkel steun voor energiegewassen - bijkomende bestemmingscode 2 - heeft aangevraagd. Daarbij heeft appellant geen braaktoeslagrechten, dus non food/non feed kan niet aan de orde zijn. Gelet daarop is er sprake van een onsamenhangende aanvraag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft 33.30 ha als definitief aangevraagde oppervlakte aangemerkt, hetgeen in overeenstemming is met artikel 50, tweede lid, van Verordening 796/2004.
Nu de afzonderlijke aanvraag om landbouwsteun voor energiegewassen bij besluit van 2 juni 2008 is afgewezen en appellant tegen dat besluit geen bezwaar heeft gemaakt is dat besluit onherroepelijk, zodat het College de rechtmatigheid van dat besluit tot uitgangspunt moet nemen. Appellant kan met zijn beroep niet meer aan de orde stellen of verweerder deze percelen terecht heeft afgekeurd. Dit geldt dus ook voor de stelling dat de verplichting om zekerheid te stellen uitsluitend geldt voor de eigen verwerker, alsmede voor de stelling dat het hem niet is aan te rekenen dat de contractgever geen zekerheid heeft gesteld bij het HPA, omdat hij daarop geen invloed heeft kunnen uitoefenen. Naar het oordeel van het College biedt artikel 51, tweede lid, van Verordening 796/2004 geen ruimte om bij de beoordeling welke percelen in het kader van de aanvraag om bedrijfstoeslag in aanmerking komen, te abstraheren van het feit dat deze percelen bij de beslissing over de energiebonus zijn afgekeurd. Dat betekent dat 11.97 ha terecht als niet geconstateerde oppervlakte is aangemerkt, en dat verweerder terecht is uitgegaan van een afwijkingspercentage van 35.95% (11.97 gedeeld door 33.30). Aangezien de aangegeven oppervlakte meer dan 30% afwijkt van de geconstateerde oppervlakte was verweerder op grond van artikel 51, tweede lid, van Verordening 796/2004 gehouden de gehele aanvraag af te wijzen.
5.2 De beroepsgrond dat de informatievoorziening van de Dienst Regelingen onvoldoende is geweest en dat verweerder in het besluit over de energiebonus niet heeft gewezen op de mogelijke nadelige gevolgen van dat besluit voor de bedrijfstoeslagregeling treft geen doel. Voor een dergelijke verplichting van verweerder is in dit geval geen grondslag aan te wijzen.
5.3 Het betoog van appellant dat de afwijzing van de gehele aanvraag als disproportioneel is aan te merken kan niet slagen. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken. Het gedifferentieerde sanctiestelsel zoals neergelegd in artikel 51 van Pro Verordening 796/2004 kan, mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union), niet in strijd worden geacht met het evenredigheidsbeginsel.
5.4 Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat de aanvraag van appellant zodanig onsamenhangend of innerlijk tegenstrijdig was dat verweerder hierin een kennelijke fout had moeten zien die op grond van artikel 19 van Pro Verordening 796/2004 kon worden verbeterd. Een kennelijke fout veronderstelt dat de aanvraag niet de bedoelingen van de aanvrager weergaf. Daarvan kan in dit geval niet worden gesproken, nu appellant de bedoeling had om energiesteun aan te vragen. Uit de omstandigheid dat bij de aanvraag een non food/non feed-contract was gevoegd - waarvoor bestemmingscode 3 geldt – kon verweerder evenmin afleiden dat de aanvraag niet conform de bedoelingen van appellant was ingevuld. Aangezien appellant niet beschikt over braaktoeslagrechten, terwijl hij op het overzicht gewaspercelen correct code 2 had ingevuld, kon verweerder er van uitgaan dat het overgelegde contract betrekking had op energiegewassen.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam, mr. C.J. Waterbolk en mr. drs. P. Fortuin, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 april 2011.
w.g. R.C. Stam de griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.