Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1493 20 mei 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies, te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. S.M. Oude Lage Venterink, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 december 2009 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 november 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 3 april 2009, waarbij de hoogte van appellants bedrijfstoeslag 2008 is vastgesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij besluit van 4 maart 2010 heeft verweerder het besluit van 17 november 2009 gewijzigd.
Verweerder heeft op verzoek nadere stukken toegezonden.
Op 9 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
(...)
c) onder „landbouwactiviteit” wordt verstaan: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 5 houden Pro;
Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is.
(…)"
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
a) „landbouwgrond”: de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte;
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. „bouwland”: voor teelt van gewassen gebruikte grond en braakgelegde grond of grond die overeenkomstig artikel 5 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 in een goede landbouw- en milieuconditiewordt gehouden, ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt;
(…)
2. „blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen (…);
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook (…) groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
(…)
Artikel 68
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in 2008 uitbetaling van bedrijfstoeslag 2008 aangevraagd. Appellant heeft daarbij 21 gewaspercelen aangegeven en daarvan de percelen 1 tot en met 20 - met een totale oppervlakte van 63.24 ha - met gewascode 265 (blijvend grasland) voor uitbetaling opgegeven. Appellant beschikte in 2008 over 68,77 toeslagrechten.
- In oktober 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: de AID) bij appellant een controle ter plaatse verricht. Van deze controle is een rapport, gedateerd 13 oktober 2008, opgesteld. Uit dit rapport blijkt dat de AID bij de gewaspercelen 4, 10, 12, 15, 17 en 18 een kleinere dan de door appellant opgegeven oppervlakte heeft gemeten.
- Bij het besluit van 3 april 2009 heeft verweerder de oppervlakte vastgesteld op basis van dat AID-rapport en appellant tevens een korting op zijn bedrijfstoeslag opgelegd, nu de afgekeurde oppervlakte van 2.85 ha meer dan 3% van de goedgekeurde oppervlakte van 60.39 ha bedraagt.
- Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
- Bij het besluit van 4 maart 2010 is het bezwaar onder aanpassing van de motivering opnieuw ongegrond verklaard.
3. Het besluit van 4 maart 2010
Ten aanzien van perceel 4 geldt dat appellant op de gewasperceelslijst een oppervlakte van 1.30 ha heeft ingevuld, terwijl uit metingen blijkt dat het perceel - zoals het door appellant is ingetekend - een oppervlakte heeft van slechts 1.07 ha. Dat het stukje grond voor de opslag van ruwvoerbalen van 0.03 ha niet is meegerekend heeft ermee te maken dat appellant het op de bedrijfskaart niet heeft ingetekend. Het restantverschil van 0.2 ha volgt uit het feit dat de gemeten oppervlakte inclusief de 0.03 ha op 1.1 ha uitkomt.
Ten aanzien van de percelen 10, 12, 14, 15, 17 en 18 geldt dat de afgekeurde perceelsgedeelten niet kunnen worden aangemerkt als blijvend grasland. Uit de controle van de AID blijkt dat de bewuste perceelsgedeelten niet begaanbaar zijn en dat er overwegend struikgewas en riet staat. Riet en struiken zijn geen "grassen of andere kruidachtige voedergewassen". Verweerder kan weliswaar niet in algemene zin aangeven wanneer oppervlaktes met riet of struikgewas niet meer meetellen als geconstateerde oppervlakte, maar in het geval van appellant is duidelijk te zien waar het blijvend grasland overgaat in oppervlakte waar overwegend riet en struikgewas staat. Dat deze oppervlakten wel zijn betrokken bij de vaststelling van de toeslagrechten doet daaraan niet af. Evenmin doet daaraan af dat appellant in het kader van het voor hem geldende beheerspakket het riet heeft moeten laten groeien. Appellant heeft er immers zelf voor gekozen dat beheerspakket op zich te nemen.
Dat de oppervlaktes in het verleden niet zijn afgekeurd betekent niet dat appellant erop mocht vertrouwen dat dit ook voor de toekomst zo zou zijn. Appellants beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen, nu de situatie waaraan appellant refereert - de problematiek van "meer dan 50 bomen" - anders is dan de zijne.
4. Het standpunt van appellant
Appellant plaatst vraagtekens bij de meetwijze van de AID wat betreft de percelen 10, 12, 14, 15, 17 en 18. In het rapport wordt gesteld dat het niet mogelijk was de PIPO-grens op te meten. Het lijkt dan ook suggestief om de niet opgemeten oppervlakte buiten beschouwing te laten en daarbij nog een korting toe te passen. Zeker bij perceel 10 kan men zich afvragen of dit klopt, nu dit perceel in 2007 wel op de door appellant ook in 2008 opgegeven oppervlakte is geconstateerd. De weersomstandigheden kunnen hierbij ook een rol hebben gespeeld. Onduidelijk is wanneer precies een perceel met riet moet worden afgekeurd. Bovendien zijn de afgekeurde oppervlaktes wel in aanmerking genomen bij het vaststellen van de toeslagrechten. Appellant verwijst in dat verband naar de indikkingsmogelijkheden die verweerder biedt ingeval oppervlaktes worden afgekeurd vanwege het aantal bomen.
Een ander aspect dat hierbij van belang is, is dat appellant voor deze gronden een subsidie op basis van de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer - hierna: SAN - heeft ontvangen. Het bij deze subsidie behorende beheerspakket "bonte hooiweide" stelt als voorwaarde dat de bewuste grond uit grasland bestaat. De toewijzing van de subsidieaanvraag door Dienst Regelingen impliceert dus dat de bewuste gronden grasland zijn. Een ander voorschrift in het kader van deze subsidie is dat appellant de percelen niet bemest. Het niet mogen bemesten brengt een verschraling van de grond met zich, met als resultaat het geleidelijk ontstaan van andere vegetatie, waaronder verschillende rietsoorten, hetgeen ook de bedoeling van het beheerspakket is. Appellant wordt nu in wezen afgerekend op het goed aanslaan van dit beheerspakket.
Wat betreft de tijdelijke opslag op perceel 4 komt het appellant onredelijk voor dat een opslag van kleiner dan 100 m2 niet wordt afgekeurd, maar een tijdelijke opslag van 300 m2 wel. Dat dit beleid van de AID is overtuigt niet. Appellant gaat ervan uit dat verweerder, en niet de AID, het beleid bepaalt. Het besluit geeft, alles overziend, geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging of van een deugdelijke motivering.
Ter zitting heeft appellant met betrekking tot perceel 4 aanvullend betoogd dat sprake is van een kennelijke fout, nu de door appellant ingetekende oppervlakte kleiner is dan de op de gewasperceelslijst aangevraagde. Voorts heeft appellant gewezen op de voor de bedrijfstoeslag 2010 toegepaste "slotenmarge", die inhoudt dat op watergangen met een breedte van 4 meter of minder toeslagrechten verzilverd kunnen worden. Ook heeft appellant gepreciseerd dat hij van mening blijft dat de opgelegde korting te ver voert omdat hem - kort gezegd - geen schuld treft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat, nu verweerder het bestreden besluit van 17 november 2009 heeft gewijzigd bij het besluit van 4 maart 2010, niet valt in te zien welk belang appellant nog heeft bij beoordeling van het beroep tegen het oorspronkelijke besluit. Het College zal dat beroep daarom wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
5.2.1 Ten aanzien van appellants betoog dat verweerder een te kleine oppervlakte van de percelen 10, 12, 14, 15, 17 en 18 als blijvend grasland - en daarmee als subsidiabele hectaren - heeft aangemerkt, overweegt het College dat uit het controlerapport van 13 oktober 2008, waarop verweerder de door hem vastgestelde oppervlakten heeft gebaseerd, blijkt dat de AID bij een controle ter plaatse de bewuste percelen kleiner heeft gemeten dan door appellant opgegeven vanwege - voor zover hier van belang - de aanwezigheid van riet en struikgewas aan de waterkant. Op de van het rapport deel uitmakende foto's, in samenhang met de door verweerder overgelegde uitvergrotingen van deze foto's, is te zien dat de door de AID als "rietveld c.q. struikgewas" aangemerkte en gedeeltelijk ook onbegaanbaar ("kans op wegzakken") bevonden perceelsgedeelten in kleur en structuur zichtbaar afwijken van de wel als blijvend grasland aangemerkte perceelsgedeelten.
5.2.2 In het licht hiervan, en gelet op de omstandigheid dat appellant niet betwist dat er op de bewuste perceelsgedeelten in 2008 inderdaad riet en struikgewas groeide, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College op het standpunt kunnen stellen dat deze perceelsgedeelten bestaan uit - kort gezegd - rietveld, zodat zij geen "blijvend grasland" in de zin van artikel 2, onder 2, van Verordening (EG) nr. 796/2004 vormen; riet is immers geen kruidachtig voedergewas. Verweerder heeft zich niet van zijn standpunt hoeven laten afhouden door hetgeen appellant in algemene bewoordingen tegenover de bevindingen van de AID heeft gesteld - dat de controle niet in een droge periode plaatsvond en dat niet duidelijk is wanneer grasland precies in rietveld overgaat - nu het, gelet op deze bevindingen, op appellants weg had gelegen specifiek en onderbouwd aan te geven voor welke perceelsgedeelten hij de kwalificatie als "rietveld" betwist, bijvoorbeeld door te stellen en aannemelijk te maken - wat appellant niet heeft gedaan - dat op een welbepaald perceelsgedeelte de rietbegroeiing dermate bescheiden is dat deze het gebruik van de grond als grasland niet belet.
5.2.3 Aan het bovenstaande doet niet af de stelling van appellant dat perceel 10 in 2007 wel op de voor 2008 opgegeven oppervlakte is geconstateerd, reeds nu het bewuste perceel in 2007 niet aan een controle ter plaatse is onderworpen. Verder kan het College zonder nadere toelichting niet inzien dat toepassing van de zogeheten slotenmarge met ingang van de bedrijfstoeslag 2010, tot toepassing van een marge voor rietveld in het kader van de bedrijfstoeslag 2008 moet leiden.
5.2.4 Ten aanzien van appellants stelling dat hem een SAN-subsidie is verleend waarbij de nu afgekeurde perceelsgedeelten zijn aangemerkt als grasland, overweegt het College dat appellant ter onderbouwing van dit betoog heeft gewezen op een besluit van 6 mei 2003. Bij dit besluit is aan appellant een SAN-subsidie verleend voor het uitoefenen van landschapsbeheer overeenkomstig het beheerspakket "bonte hooiweide". Een gedeelte van perceel 10, dat geheel of gedeeltelijk overlapt met het nu als rietveld aangemerkte deel van dit perceel, is in dat besluit als grasland aangemerkt. Anders dan appellant betoogt, is dit gegeven niet van doorslaggevend belang voor de vraag of dat gedeelte van perceel 10 ook voor de bedrijfstoeslag 2008 als (blijvend) grasland moet worden aangemerkt. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat appellant gesteld noch aannemelijk gemaakt heeft dat de begroeiing in 2003 niet is veranderd ten opzichte van 2008. In wezen bestrijdt appellant dit zelfs door met zoveel woorden te stellen dat zijn grond in - onder meer - rietveld is veranderd juist doordat hij het voor hem geldende beheerspakket correct heeft uitgevoerd.
Het College wijst er daarbij op dat de omstandigheid dat als blijvend grasland gebruikte percelen hoofdzakelijk de natuurbescherming en de landschapsverzorging dienen er niet aan in de weg staat dat dergelijke percelen worden aangemerkt als landbouwgrond (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, punt 38). Naar het oordeel van het College houdt dit evenwel niet in dat percelen die - als gevolg van op natuurbescherming en de landschapsverzorging gerichte activiteiten - de hoedanigheid van blijvend grasland verliezen en ook anderszins geen landbouwgrond meer vormen, niettemin geacht moeten worden voor de toepassing van artikel 44, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 als subsidiabele hectaren te gelden. In dergelijke omstandigheden zal de landbouwer dus moeten kiezen tussen steun op basis van de bedrijfstoeslagregeling, of subsidies voor het voeren van landschapsbeheer.
5.3 Met betrekking tot appellants betoog dat, als de geconstateerde oppervlakte van de betrokken percelen kleiner is dan door appellant opgegeven, de daarop gebaseerde toeslagrechten dan ook onjuist zijn vastgesteld, merkt het College op dat het besluit van 4 maart 2010 geen betrekking heeft op de vaststelling van toeslagrechten. De vraag of, en zo ja in welke vorm, appellant aanspraak heeft op gewijzigde vaststelling ("indikking") van zijn toeslagrechten kan dus niet in deze procedure aan de orde komen.
5.4 Ten aanzien van de hooiopslag, die zich bevindt binnen de begrenzing van perceel 4, overweegt het College dat verweerder in het besluit van 4 maart 2010 het standpunt heeft ingenomen dat appellant deze hooiopslag niet heeft ingetekend op de bedrijfskaart, zodat de met die opslag corresponderende oppervlakte van 300 m2 niet als geconstateerde oppervlakte is aangemerkt. Bij het bestreden besluit van 17 november 2009 - alsook in het besluit van 3 april 2009 - ging verweerder er nog van uit dat de hooiopslag deel uitmaakte van perceel 4. Het College is van oordeel dat verweerder niet zonder een deugdelijke motivering tot deze standpuntwijziging kon komen. Een dergelijke motivering ontbreekt evenwel. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen.
Gelet hierop - en op hetgeen onder 5.6 wordt overwogen - behoeft appellants beroep op een kennelijke fout geen bespreking.
5.5 Ten aanzien van de stelling van appellant dat de hem opgelegde korting te ver voert, overweegt het College dat appellant er in bezwaar onder meer op heeft gewezen dat hij voor een aantal percelen is uitgegaan van de door verweerder in 2007 goedgekeurde oppervlakte en dat het hem ook onduidelijk was wanneer exact grasland overgaat in rietveld. Gelet hierop had verweerder naar het oordeel van het College moeten beoordelen of de korting in dit geval mogelijk niet van toepassing was, gelet op het bepaalde in artikel 68, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004. In dat verband had verweerder de vraag moeten beantwoorden of van de korting afgezien zou moeten worden omdat appellant geen schuld treft. In het bestreden besluit heeft verweerder hieromtrent echter geen gemotiveerd standpunt ingenomen. Ook in zoverre is het besluit van 4 maart 2010 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb genomen.
5.6 Gelet op hetgeen onder 5.4 en 5.5 is overwogen komt het besluit van 4 maart 2010 voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet aanleiding op de navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe als volgt.
Verweerder heeft nagelaten zijn opvatting dat de hooiopslag geen deel uitmaakt van perceel 4 deugdelijk te motiveren. Het College constateert evenwel dat de met die hooiopslag corresponderende oppervlakte, die als gezegd ongeveer 300 m2 beloopt, kennelijk als opslag - en dus niet voor landbouwactiviteiten in de zin van artikel 2, onder c, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 - wordt gebruikt. De conclusie kan daarom geen andere zijn dan dat deze oppervlakte niet subsidiabel is in de zin van artikel 44, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, zodat verweerder deze oppervlakte terecht niet heeft geconstateerd. Hierbij neemt het College de grootte van de oppervlakte mede in aanmerking.
Ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 68, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is het College van oordeel dat appellant het bewijs heeft geleverd dat hem wat betreft de onjuistheden die verband houden met de aanwezigheid van het riet geen schuld treft. Hierbij neemt het College in aanmerking dat - naar onweersproken is gesteld - (een deel van) de betrokken oppervlakte riet voor de bedrijfstoeslag 2007 wel is goedgekeurd, en dat de aanwezigheid van een bescheiden mate van riet niet zonder meer de hoedanigheid als grasland opheft. Verder is aan appellant voor (een deel van) deze oppervlakte een SAN-subsidie verleend, waaruit appellant kennelijk en niet geheel onbegrijpelijk heeft opgemaakt dat een ontwikkeling op zijn percelen waarbij de natuur de vrije hand wordt gelaten als verenigbaar met de vereisten van de bedrijfstoeslag wordt beschouwd. Nu verder duidelijk is dat - bij niet meetelling van de als rietveld afgekeurde oppervlakten voor de berekening van het afwijkingspercentage - de afgekeurde oppervlakte ruimschoots onder de 3% van de goedgekeurde oppervlakte blijft en niet meer dan 2 ha is, dient van het opleggen van een (extra) korting van twee keer het vastgestelde verschil te worden afgezien.
Het bovenstaande betekent dat het besluit van 17 november 2009 zal moeten worden herroepen. Nu deze herroeping geschiedt wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, en appellant in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten, zal het College bepalen dat deze kosten aan appellant dienen te worden vergoed. De kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,-- op basis van 2 punten, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde van € 322,-- per punt.
5.7 Er bestaat voorts aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,-- op basis van 2 punten, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde van € 437,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 november 2009 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 maart 2010 gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 maart 2010;
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 3 april 2009 gegrond;
- herroept het besluit van 3 april 2009 voor zover appellant daarbij een korting van € 1.894,46 is opgelegd en bepaalt dat
verweerder de kosten in bezwaar ten bedrage van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) aan appellant vergoedt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 maart 2010;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant ten bedrage van € 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen