Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1253 25 mei 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J. Slof, adviseur te Amstelveen,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm en mr. L.C. Commandeur, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 september 2009 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 augustus 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 februari 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, gegrond verklaard en de korting verlaagd naar 5%.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
Punt A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen (...) dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...)"
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 4
1. Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
(…)
BIJLAGE II
CODE(S) VAN GOEDE LANDBOUWPRAKTIJKEN
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
(…)
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding, waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar
niveau wordt gehouden."
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…)"
Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Besluit) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
4. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland na 31 december 2007
a. Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib wordt na 31 december 2007 de drijfmest of het zuiveringsslib:
(...)
2°. op niet-beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en zijn minimaal 5 centimeter diep, of
3°. in één werkgang aangewend, waarbij de mest of het slib met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat dat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt. (…)"
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: beleidsregels) luidden voor zover hier van belang:
"Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van:
– de beoordeling van een niet-naleving,
– het aantal niet-nalevingen, en
– het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
(...)
Artikel 6
De berekening van de korting vindt als volgt plaats:
a. De beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, leidt tot een initiële korting per randvoorwaarde die is weergegeven in de kolom ‘initiële korting’ in de bijlage.
(...)"
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage geldt voor (niet opzettelijke) niet-naleving van artikel 5 van Pro het Besluit een initieel kortingspercentage van 5%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 25 april 2008 waargenomen dat appellant op een perceel niet-beteeld bouwland mest heeft uitgereden waarbij de bemester weliswaar sleufjes in de grond trok maar de mest over de sleufjes heen liep, hetgeen resulteerde in een grote bruine brij op de grond. Appellant is er daarbij op gewezen dat hij daarmee in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest heeft gehandeld.
- Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder appellant een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. De korting bedraagt in de regel 3%. Dienst Regelingen kan besluiten om het percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5%. Het kortingspercentage wordt bepaald na vaststelling van de ernst, de omvang, het permanente karakter en het aantal niet-nalevingen (artikel 66 in Pro samenhang met artikel 48, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 68 van Pro de Regeling). In geval van herhaaldelijke of opzettelijke niet-naleving wordt de korting verhoogd overeenkomstig het bepaalde in artikel 66, vierde en vijfde lid en artikel 67 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. In de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (gepubliceerd in de Staatscourant van 2 augustus 2006) is een en ander nader uitgewerkt. Een van de randvoorwaarden is het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vast staat dat appellant op 25 april 2008 dit verbod heeft overtreden en daarmee niet aan deze randvoorwaarde heeft voldaan. Verweerder is echter van mening dat appellant voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de niet-naleving niet opzettelijk is begaan. De korting wordt daarom, in overeenstemming met de beleidsregels, van 20% naar 5% verlaagd. De bijlage bij de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB bepaalt bij punt 4.8 dat de initiële korting bij het niet emissiearm uitrijden van mest namelijk 5% bedraagt. De overtreding wordt niet afgedaan met een waarschuwing aangezien verweerder gehouden is een korting toe te passen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft op 22 april 2008 een nieuwe bemester geleverd gekregen die door de leverancier is geïnstalleerd. Op 25 april 2008 ging appellant deze voor het eerst gebruiken en toen bleek hij niet optimaal te werken. Direct nadat appellant begonnen was kwam de AID langs. Appellant heeft nog geprobeerd de machine te herstellen, maar dat is in dat korte tijdsbestek niet volledig gelukt. Hij is vervolgens direct gestopt. Op dezelfde dag heeft de leverancier nog de nodige afstellingen verricht. Appellant is van mening dat hij volledig te goeder trouw heeft gehandeld, en acht de toepassing van de korting een te zware maatregel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellant een randvoorwaardenkorting van 5% heeft opgelegd. Daaromtrent wordt het volgende overwogen.
Niet in geschil is dat appellant heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Gelet hierop bestond er voor verweerder aanleiding om een korting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
5.2 Bij de vaststelling van het kortingspercentage heeft verweerder aansluiting gezocht bij de door hem opgestelde en in de Staatscourant (Stcrt. 2006, 148) bekendgemaakte Beleidsregels. Verweerder heeft het kortingspercentage op 5% vastgesteld, omdat punt 4.8 van de Bijlage bij de Beleidsregels dit percentage noemt als initieel kortingspercentage.
5.3 De Beleidsregels bevatten bepalingen over de toepassing van het normenkader randvoorwaarden in het kader van de directe inkomenssteun aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het gaat om beleidsregels in de zin van de Algemene wet bestuursrecht die de toets aan een hogere algemeen verbindende regeling moeten kunnen doorstaan.
5.3.1 In beginsel kan aan verweerder niet de bevoegdheid worden ontzegd om ten aanzien van het toepassen van de randvoorwaardenkorting beleid te voeren. Daarbij zal verweerder echter binnen de door Verordening (EG) nr. 796/2004 gestelde kaders dienen te blijven.
Het uitgangspunt van het in deze Verordening neergelegde systeem is dat in geval van een niet-naleving die het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer en die niet opzettelijk is begaan, een korting van 3% wordt opgelegd. Op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven kan verweerder besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5%. Daarnaast kan verweerder op basis van die beoordeling in enkele specifieke gevallen besluiten om in het geheel geen korting op te leggen.
5.3.2 Naar het oordeel van het College bieden deze bepalingen verweerder geen beleidsruimte om het kortingspercentage (1, 3 of 5%) afhankelijk te maken van het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarde behoort. Daarmee geeft verweerder immers een eigen beoordeling van de ernst van de overtreding los van het concrete geval. Dit verdraagt zich niet met artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, waarin expliciet is bepaald dat de korting in de regel 3% van het totale bedrag aan landbouwsteun bedraagt. Uitsluitend op basis van de bevindingen die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven kan het betaalorgaan besluiten om, voor zover hier van belang, dit percentage te verhogen tot 5%.
5.4 Uit het vorenstaande volgt dat het besluit tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting van 5% aan appellant wegens overtreding van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
5.5 Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder wordt opgedragen om binnen vier weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Daarbij dient verweerder in aanmerking te nemen dat appellant stelt dat de overtreding is geconstateerd op het moment dat hij voor de eerste keer uitreed met een nieuwe bemestingsmachine, die door de leverancier niet goed was afgesteld, en dat een deel van de schade is ontstaan toen hij op verzoek van de AID, nadat hij had geprobeerd de machine te herstellen, een tweede poging deed de mest uit te rijden. Het College ziet hierin een beroep op een omstandigheid die aanleiding kan zijn voor een verlaging van het kortingspercentage zoals bedoeld in artikel 66, eerste lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
5.6 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten, bestaande uit de kosten van door de gemachtigde van appellant verleende rechtsbijstand, zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 en € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen vier weken na uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze
uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht, te weten € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen