Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/639 1 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. drs. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. L.C. Commandeur en mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 28 juni 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 3 maart 2010, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 3% is vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen met zijn gemachtigde. Namens verweerder waren zijn gemachtigden aanwezig.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad, luidde voor zover hier van belang:
"Hoofdstuk II
Controles met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria
(...)
Artikel 28
Controleverslag
(...)
2. De landbouwer wordt in de gelegenheid gesteld het verslag te ondertekenen om zijn aanwezigheid bij de controle te bevestigen, en er opmerkingen aan toe te voegen. Indien onregelmatigheden worden vastgesteld, ontvangt de landbouwer een kopie van het controleverslag.
(...)
Hoofdstuk III
Controles met betrekking tot de randvoorwaarden
(...)
Artikel 48
Controleverslag
(...)
2. De landbouwer wordt van elke geconstateerde niet-naleving in kennis gesteld binnen drie maanden na de datum van de controle ter plaatse.
Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen (...) dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
(...)"
Richtlijn 2008/120/EG van de Raad van 18 december 2008 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 4
De lidstaten zien erop toe dat de voorwaarden voor de varkenshouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van bijlage I.
Bijlage I
Hoofdstuk I
Algemene voorwaarden
Onverminderd de relevante bepalingen van de bijlage bij Richtlijn 98/58/EG gelden de volgende voorschriften:
(...)
4. In afwijking van artikel 3, lid 5, moeten de varkens permanent kunnen beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bv. stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.
(...)"
De Regeling luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 4 en 5 van de in verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
Dierenwelzijn
(...)
35. De artikelen (...) 9 (...) van het Varkensbesluit."
Het Varkensbesluit luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 9
(...)
2. Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Het materiaal is niet schadelijk voor de gezondheid van de varkens.
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
Appellant heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd. Op 18 november 2009 heeft een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een controle verricht op het varkensbedrijf van appellant. In het daarvan gemaakte controleverslag staat vermeld dat bij de gespeende biggen afleidingsmateriaal aanwezig is, maar dat dit afleidingsmateriaal bij de zeugen waar de biggen nog bijliggen tijdelijk wordt weggehaald totdat de biggen worden gespeend.
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft verweerder appellant naar aanleiding van de bevindingen van de AID een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd wegens niet-naleving van de randvoorwaarde bedoeld in artikel 9, tweede lid, van het Varkensbesluit. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
Naar aanleiding van het door appellant tegen dit besluit ingestelde beroep heeft verweerder hem op 16 september 2010 alsnog op zijn bezwaar gehoord.
2.3 Met betrekking tot de door appellant opgeworpen stelling dat verweerder hem in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord, overweegt het College dat ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van het horen kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Uit de parlementaire geschiedenis van deze bepaling komt naar voren dat van een kennelijk ongegrond bezwaar sprake is wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn, er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie, en niet verwacht kan worden dat het horen nog van belang is voor het vaststellen van feiten en omstandigheden die op de beslissing van invloed kunnen zijn.
Het door appellant in bezwaar gevoerde betoog roept naar het oordeel van het College echter vragen op die niet zonder nader onderzoek beantwoord konden worden. Ook verweerder is inmiddels tot deze slotsom gekomen, in verband waarmee hij appellant op 16 september 2010 alsnog heeft gehoord. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was dus geen sprake, zodat verweerder in strijd met artikel 7:3, in samenhang met artikel 7:2, Awb heeft gehandeld door appellant niet - alvorens op het bezwaar te beslissen - in de gelegenheid te stellen te worden gehoord.
2.4.1 Appellant heeft aangevoerd dat verweerder hem het controleverslag van de AID ten onrechte eerst na het nemen van het bestreden besluit heeft toegezonden. Het College overweegt dat het weliswaar voor de hand had gelegen dat verweerder appellant - naar aanleiding van hetgeen hij in zijn bezwaarschrift over het ontbreken van een dergelijk verslag had opgemerkt - ten minste van het bestaan van dit verslag had verwittigd, maar verweerder was rechtens niet verplicht het controleverslag uit eigen beweging aan appellant toe te zenden. Het College wijst er in dit verband op dat artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - dat betrekking heeft op verslagen van randvoorwaardencontroles, zoals het hier voorliggende - anders dan artikel 28, tweede lid, van deze verordening - dat betrekking heeft op verslagen van subsidiabiliteitscontroles - niet bepaalt dat de landbouwer in geval van onregelmatigheden een kopie van het controleverslag ontvangt. Voor het overige heeft appellant niet duidelijk gemaakt op grond waarvan het niet toezenden van het controleverslag tot een verlaging van de korting zou moeten leiden.
Blijkens de door appellant overgelegde stukken heeft hij overigens eerst bij brief van 8 juni 2010 uitdrukkelijk om toezending verzocht, waarna het verslag hem bij brief van 17 juni 2010 is toegezonden.
2.4.2 Voor zover appellant zich in dit verband nog op artikel 6 EVRM Pro beroept, geldt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellant op basis van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd en valt daarmee buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM Pro.
2.5 Appellant heeft verder betoogd dat het controleverslag niet is ondertekend en daarom niet als bewijs mag worden gebruikt. Het College is van oordeel dat het enkele feit dat het aan appellant verzonden (afschrift van het) controleverslag geen ondertekening bevat, op zichzelf de geloofwaardigheid van de daarin opgetekende bevindingen niet aantast. Voor het overige heeft appellant de relevantie van dit betoog niet nader onderbouwd, zodat het faalt.
2.6 Over de geconstateerde niet-naleving - het ontbreken van permanent aanwezig afleidingsmateriaal - heeft appellant opgemerkt dat hij een kleinschalige, diervriendelijke aanpak heeft en dat hij niet zou weten wat er mis is met het aanwezige materiaal dan wel welk materiaal er zou ontbreken. Tegen de achtergrond van de bevindingen van de AID die vervat zijn in het controleverslag - te weten dat het afleidingsmateriaal bij de zeugen waar de biggen nog bijliggen tijdelijk wordt weggehaald - en waarop verweerder het bestreden besluit hoofdzakelijk heeft gebaseerd, had het echter op appellants weg gelegen concreet en gemotiveerd te stellen dat er ook bij deze zeugen en biggen wel degelijk permanent afleidingsmateriaal aanwezig is. Dit heeft appellant niet gedaan. Blijkens het verslag van de op 16 september 2010 gehouden hoorzitting is namens appellant zelfs erkend dat er op het moment van de controle geen afleidingsmateriaal in de hokken aanwezig was. Gelet hierop komt het College tot het oordeel dat appellant onvoldoende heeft weersproken hetgeen verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.
2.7 Gelet op hetgeen onder 2.3 is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Daarbij zal het College echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Appellant heeft immers - zoals volgt uit hetgeen onder 2.6 is overwogen - onvoldoende weersproken dat hij de bedoelde randvoorwaarde niet heeft nageleefd, zodat verweerder - nu niet van opzet wordt uitgegaan - in beginsel gehouden is een randvoorwaardenkorting van 3% op te leggen. Dat van het reguliere kortingspercentage van 3 % zou moeten worden afgeweken is gesteld noch gebleken.
2.8 Er bestaat aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellant. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 437,-- op basis van 1 punt voor het beroepschrift tegen een waarde van € 437,-- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht. Voor het verschijnen ter zitting wordt geen vergoeding toegekend, nu verweerder appellant op 16 september 2010 alsnog op zijn bezwaar heeft gehoord en daarmee dus vóór het onderzoek ter zitting het door appellant gesignaleerde gebrek heeft hersteld.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant ten bedrage van € 437,-- (zegge: vierhonderdzevenendertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen