Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/299 1 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ing. P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies V.o.f.,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 26 maart 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 februari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 februari 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellante voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Artikel 4
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. (...)
2. In het kader van deze verordening gelden de in bijlage III genoemde besluiten in de van tijd tot tijd gewijzigde versie, en in geval van richtlijnen, zoals geïmplementeerd door de lidstaten.
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
Punt A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan. (...)"
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 4
1. Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
(…)
Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
(…)
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding,
waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden."
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…)"
Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: het Besluit) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
3. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland
a. Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib wordt de drijfmest of het zuiveringsslib:
1°. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter, of
(...)
3°. in één werkgang aangewend, waarbij de mest of het slib met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
(…)"
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: de beleidsregels) luiden voor zover hier van belang:
"Artikel 8
(…)
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…)"
2.2 Appellante heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd. Uit een proces-verbaal van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van 26 maart 2008 blijkt dat een ambtenaar van de AID op 19 februari 2008 heeft waargenomen dat A - maat van appellante - op een perceel bouwland - waarop als vanggewas gras werd geteeld - bovengronds drijfmest uitreed. De graslandzodebemester - een werktuig om emissiearm mest uit te rijden - stond in de transportstand en werd dus niet gebruikt bij het aanwenden van de mest. Volgens inschatting van de AID was ongeveer 2 ha niet-emissiearm bemest.
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder appellante voor 2008 een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest.
In het bestreden besluit heeft verweerder - kort gezegd - geconcludeerd dat appellante geen omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding vormen om van het opleggen van de randvoorwaardenkorting af te zien of de korting te verlagen.
2.3 Het College ziet zich aldus voor de vraag gesteld of verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd. Het College oordeelt als volgt.
2.4.1 Appellante heeft betoogd dat verweerder de randvoorwaardenkorting ten onrechte op Nederlandse regelgeving - te weten artikel 5, in samenhang met bijlage I, van het Besluit - heeft gebaseerd, nu in dit geval enkel Richtlijn 91/676/EEG van belang is: deze richtlijn bevat geen verplichting tot het emissiearm aanwenden van mest. Dit betoog faalt. Artikel 5 van Pro het Besluit strekt immers tot implementatie van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met bijlage II, onder A en 6, van deze richtlijn. Gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dient dan artikel 5 van Pro het Besluit als rechtsbasis voor de randvoorwaardenkorting gehanteerd te worden. Het College is niet gebleken dat artikel 5 van Pro het Besluit in strijd is met bedoelde richtlijn.
2.4.2 Voor zover appellante betwist dat zij de randvoorwaarde betreffende het emissiearm aanwenden van mest niet heeft nageleefd, overweegt het College dat verweerder aan zijn vaststelling van de niet-naleving het onder 2.2 bedoelde proces-verbaal van de AID van 26 maart 2008 ten grondslag heeft gelegd. Appellante heeft dit proces-verbaal weliswaar op een aantal punten aangevochten, maar deze punten raken niet aan de essentie van de in het proces-verbaal weergegeven, mede met foto's onderbouwde bevindingen, te weten dat A, maat van appellante, op een perceel bouwland bovengronds drijfmest heeft uitgereden terwijl de mest daarna nog zichtbaar op het land lag. Ter zitting heeft appellante, onder verwijzing naar een uitspraak van het gerechtshof te Leeuwarden van 4 maart 2011 (www.rechtspraak.nl; LJN: BP6924), betoogd dat de foto's op zichzelf niet aantonen dat de daarop zichtbare bruine vloeistof drijfmest is, zonder evenwel te ontkennen dat het inderdaad om mest gaat. Naar het oordeel van het College heeft appellante verweerders vaststelling, die gebaseerd is op het proces-verbaal, waarin de opsporingsambtenaar verklaart de substantie op basis van geur, kleur en substantie als kalverdrijfmest herkend te hebben, hiermee niet, althans niet voldoende gemotiveerd, weersproken.
Hetgeen appellante in dit verband verder nog naar voren heeft gebracht - dat haar bedrijfsvoering past in een goede landbouwpraktijk, dat zij haar gebruiksnormen niet heeft overtreden, dat haar manier van bemesten heeft voorkomen dat er graszode is vernietigd en dat het doel van de regelgeving lijkt te zijn gehaald - doet evenmin aan verweerders vaststelling van de niet-naleving af.
2.4.3 Appellante heeft aangevoerd dat de opgelegde korting van 20% te hoog is omdat er geen sprake is van een opzettelijke niet-naleving. In dat kader heeft appellante betoogd - kort gezegd - dat zij slechts een kleine hoeveelheid mest onjuist heeft uitgereden als gevolg van een technische onvolkomenheid aan de graslandzodebemester. Het College stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van opzet heeft gemotiveerd met de opmerking dat de randvoorwaarde inzake het emissiearm aanwenden van mest langdurig bestendig beleid betreft. Naar het College begrijpt heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de beleidsregels. Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming - blijkens de woorden "in ieder geval" - kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Wel vermeldt het besluit nog dat een eventuele technische onvolkomenheid voor appellantes eigen rekening en risico komt, maar naar het oordeel van het College valt - zonder nadere motivering - niet in te zien dat dit ook in dit geval zo is. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.4.4 Het College begrijpt appellantes stelling dat slechts een kleine hoeveelheid mest niet is ondergewerkt aldus dat verweerder in die stelling aanleiding had moeten zien om van het reguliere kortingspercentage op de voet van het bepaalde in artikel 67, eerste lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004, in samenhang met artikel 48, eerste lid, onder c, van deze verordening af te wijken. Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft met het eerdergenoemde proces-verbaal van de AID en de daarbij behorende foto's voldoende aannemelijk gemaakt dat de oppervlakte bouwland waarop mest niet-emissiearm is aangewend ongeveer 2 ha beslaat. Appellantes tegenwerping dat niet het gehele perceel onjuist is bemest, is met het proces-verbaal niet in tegenspraak, nu daarin wordt gesteld dat het gehele perceel bouwland 4 ha groot is. Ook voor het overige valt niet in te zien waarom van een (aanzienlijk) kleinere oppervlakte dan die 2 ha uitgegaan zou moeten worden. Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat de (geringe) ernst of omvang van appellantes niet-naleving aanleiding geeft om van het reguliere kortingspercentage af te wijken. Verweerders hierop neerkomende standpunt is naar het oordeel van het College dus niet onjuist.
2.4.5 Appellante heeft naar voren gebracht dat zij voor de overtreding van de randvoorwaarde reeds een boete heeft betaald, zodat zij door de randvoorwaardenkorting voor een tweede keer wordt bestraft. Het College overweegt hierover dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellante op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Dat betekent dat appellantes opvatting dat zij door de randvoorwaardenkorting nogmaals wordt bestraft onjuist is.
2.4.6 Appellante heeft verder naar voren gebracht dat zij het proces-verbaal van de AID pas laat in de procedure heeft ontvangen, hetgeen onzorgvuldig is. Het College maakt uit appellantes bezwaarschrift van 22 februari 2009 op dat appellante het proces-verbaal ter voorbereiding van haar bezwaarschrift bij het Functioneel Parket te Zwolle heeft opgevraagd, en ook heeft ontvangen. Reeds hierom valt niet in te zien welke rechtsplicht verweerder zou hebben geschonden door aan appellante niet nog een extra afschrift toe te zenden. Voor zover appellante van mening is dat verweerder haar reeds in het kader van de voorbereiding van het besluit van 10 februari 2009 een afschrift van het proces-verbaal had moeten toezenden, geldt dat er geen rechtsregel is die verweerder daartoe verplichtte.
2.4.7 Appellante heeft betoogd dat er sprake is van rechtsongelijkheid: appellante ontvangt een groter bedrag aan steun dan de gemiddelde landbouwer, zodat de korting voor haar hoger uitvalt. Het College overweegt dat randvoorwaardenkortingen worden bepaald op een percentage - in geval van opzet in de regel 20% - van het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen waarop een landbouwer - zonder die korting - aanspraak zou kunnen maken. Dit volgt rechtstreeks uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, welk artikel berust op artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, waarin reeds is vastgelegd dat kortingen in percentages worden opgelegd.
Voor zover appellante van mening is dat artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en het daarop gebaseerde artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd zijn met het (communautaire) gelijkheidsbeginsel doordat zij ertoe leiden dat landbouwers voor dezelfde niet-naleving met verschillende (nominale) kortingsbedragen geconfronteerd kunnen worden, overweegt het College dat het gelijkheidsbeginsel volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 22 oktober 2009 in de zaak C-449/08, G. Elbertsen, punt 41) verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Naar het oordeel van het College kan er in dit geval redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat de zo-even aangehaalde artikelen niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Immers, dat de ene landbouwer in een vergelijkbare situatie een hoger kortingsbedrag krijgt opgelegd dan de andere landbouwer, vindt zijn objectieve rechtvaardiging daarin dat eerstgenoemde ook aanspraak heeft op een groter bedrag aan steun. Het procentuele karakter van de korting waarborgt daarbij dat de korting slechts zoveel keer hoger is als het steunbedrag groter is.
2.4.8 Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat de trage behandeling van de zaak door verweerder een matigingsgrond oplevert. Het College begrijpt dat appellante hiermee wenst te betogen dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM is overschreden. Het College overweegt als volgt.
Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop het bestuursorgaan en de rechter de zaak hebben behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene (onder meer arrest van 29 maart 2006 in de zaak Scordino tegen Italië, nr. 36813/97, par. 177, gepubliceerd in AB 2006, 294).
Naar het oordeel van het College is in een zaak als de onderhavige de redelijke termijn in beginsel niet overschreden indien de totale procedure niet langer dan drie jaar heeft geduurd. De termijn vangt aan op het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de beslissing op de klacht en eindigt op de datum van de onderhavige uitspraak.
In het onderhavige geval is vanaf het moment van het indienen van bezwaar tot aan de onderhavige uitspraak ruim twee jaar verstreken. In het licht van het voorgaande acht het College de redelijke termijn in het onderhavige geval dan ook niet overschreden.
2.5 Gelet op hetgeen onder 2.4.3 is overwogen, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het College zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit evenwel in stand laten, en overweegt daartoe het volgende.
Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat er sprake is van een opzettelijke niet-naleving deugdelijk te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Daarbij neemt het College in aanmerking dat, zelfs als er - zoals appellante stelt - sprake was van een technisch gebrek aan de bemester, A ongeveer 2 ha bouwland niet-emissiearm heeft bemest, wat ertoe leidde dat er - op de eerder genoemde foto's duidelijk zichtbaar - mestplassen op het perceelsoppervlak achterbleven. Het College acht onaannemelijk dat A deze mestplassen niet heeft opgemerkt, zodat hij - terwijl hij de mest bleef uitrijden - wist dat het resultaat niet voldoende was. Dit maakt naar het oordeel van het College dat de geconstateerde niet-naleving met opzet is begaan.
2.6 Het verzoek van appellante om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten wijst het College af, nu het besluit van 10 februari 2009 niet - zoals artikel 7:15, tweede lid, Awb vereist - wordt herroepen.
2.7 Er bestaat wel aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,-- op basis van 2 punten, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde van € 437,-- per punt.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ad € 298,-- (zegge: tweehonderdachtennegentig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen