Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/200 24 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Beschikking in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies, te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 maart 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 februari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 13 maart 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 9 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
Ter zitting is besproken dat verweerder het College schriftelijk zou informeren over zijn zienswijze met betrekking tot ter zitting door het College gestelde vragen.
Bij schrijven van 4 april 2011 heeft verweerder zijn zienswijze uiteengezet. Bij brief van 13 april 2011 heeft appellant daarop gereageerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (…) in acht nemen.
(…)
Artikel 4
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als vermeld in bijlage III worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
? volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten,
? milieu,
? dierenwelzijn.
2. In het kader van deze verordening gelden de in bijlage III genoemde besluiten in de van tijd tot tijd gewijzigde versie en in geval van richtlijnen, zoals geïmplementeerd door de lidstaten.
Artikel 6
Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna „het betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 10 en 11 aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde Pro uitvoeringsbepalingen.
(…)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
(…)
C. Van toepassing met ingang van 1.1.2007
Dierenwelzijn
16. Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren (PB L 340 van 11.12.1991, blz. 28); Artikelen 3 en 4
(...)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 67
Definities
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
(...)"
Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, zoals nadien gewijzigd, luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 1
In deze richtlijn worden de minimumnormen vastgesteld ter bescherming van kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. kalf: een rund van ten hoogste zes maanden;
(...)
Artikel 4
1. De Lid-Staten zien erop toe dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van de bijlage.
Artikel 11
(…)
2. Voor wat de bescherming van kalveren betreft, kunnen de Lid-Staten (…) op hun grondgebied bepalingen handhaven of toepassen welke strenger zijn dan die welke in deze richtlijn zijn vastgesteld. (…)
BIJLAGE
(...)
8. Kalveren mogen niet worden aangebonden, met uitzondering van kalveren in groepshokken die voor ten hoogste één uur mogen worden aangebonden tijdens het voederen van melk of een melkvervangend preparaat. (...)"
Het op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gebaseerde Kalverenbesluit, dat is vastgesteld ter uitvoering van de Richtlijn, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. kalf: rund behorend tot het soort Bos primigenius taurus, van ten hoogste zes maanden met uitzondering van zodanige dieren in een dierpoef als bedoeld in de Wet op de dierproeven:
(...)
g. bijlage: bijlage bij richtlijn 91/629/EEG;
(...)
Artikel 2
1. Het houden van kalveren geschiedt overeenkomstig punt 8, eerste zin, van de bijlage.
(...)"
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
Dierenwelzijn
32. Artikel 4 in Pro samenhang met bijlage, onder 1 tot en met 4, onder 6, onder 8, onder 9, onder 11 en onder 13 tot en met 15, van de Richtlijn 91/629/EEG
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 27 februari 2006 heeft appellant, een houder van melkvee, bij verweerder een ontheffing van het verbod op het aangebonden houden van kalveren aangevraagd. Deze aanvraag heeft verweerder bij brief van 13 maart 2006 afgewezen.
- Appellant heeft in 2008 uitbetaling van bedrijfstoeslag 2008 aangevraagd.
- In september 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) bij appellant een controle ter plaatse inzake de naleving van de randvoorwaarden verricht. Van deze controle is een proces-verbaal opgesteld. Uit dit proces-verbaal blijkt dat is waargenomen dat in stallen op het terrein van appellant kalveren aangebonden gehouden werden.
- Bij het besluit van 13 maart 2009 heeft verweerder op basis van de bevindingen van de AID aan appellant een randvoorwaardenkorting van 20% op zijn rechtstreekse betalingen - waaronder de bedrijfstoeslag 2008 - opgelegd wegens het niet naleven van het verbod op het aangebonden houden van kalveren.
- Het hiertegen gerichte bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient, aldus het bestreden besluit, de randvoorwaarden in acht te nemen. Eén van deze randvoorwaarden is het verbod op het aangebonden houden van kalveren, met uitzondering van kalveren in groepshokken die voor ten hoogste één uur mogen worden aangebonden tijdens het voederen (artikel 4 in Pro samenhang met de Bijlage onder 8 van de Richtlijn). Bij een fysieke controle is geconstateerd dat appellant zeven kalveren aangebonden heeft gehouden. Appellant verklaarde tijdens deze controle dat hij de kalveren aangebonden hield omdat ze eraan moeten wennen dat ze later ook aangebonden worden. Dit is voor hem van extra groot belang, omdat de dieren per praam naar een weidegebied gevaren plegen te worden. Appellant verklaarde verder dat hij wist dat kalveren niet aangebonden gehouden mogen worden. Op basis hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving van de bedoelde randvoorwaarde. In de regel dient dan een korting van 20 % opgelegd te worden. Verweerder ziet geen reden om van dit percentage af te wijken.
Dat appellant bij verweerder in februari 2006 vanwege zijn specifieke bedrijfssituatie om een ontheffing van bedoeld verbod heeft verzocht, maakt het bovenstaande niet anders. Verweerder heeft appellant in reactie op dat verzoek meegedeeld dat er geen reden is om aan appellant een ontheffing te verlenen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft de problematiek rond het verbod op het aanbinden van jongvee reeds in februari 2006 bij verweerder onder de aandacht gebracht. Verweerder heeft hierop gereageerd door te stellen dat het in specifieke situaties mogelijk is kalveren onder bepaalde voorwaarden buiten aan te binden, zodat er geen aanleiding is appellant een ontheffing te verlenen. Appellant leidt hieruit af dat verweerder appellants bedrijfssituatie aanmerkt als een specifieke situatie. Daaruit volgt dat appellant dus mag afwijken van het verbod. Verweerder verliest verder uit het oog dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in zijn uitspraak van 3 april 2008 (C-187/07) het begrip "aangebonden" heeft verduidelijkt, welke uitspraak pas met de uitspraak van de rechtbank te Zutphen van 20 oktober 2008 is bekendgemaakt. Appellant kon dus bij de AID-controle van 17 september 2008 niet op de hoogte zijn van de interpretatie van het begrip "aangebonden". Ook is er geen sprake van een opzettelijke niet-naleving. Er is immers geen sprake van een herhaalde bevinding, en appellant had zijn situatie in 2006 al aan verweerder voorgelegd.
Appellant meent verder dat hij in het kader van de beslissing op bezwaar ten onrechte niet gehoord is. Ten slotte geeft het bestreden besluit geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging.
5 Overwegingen
5.1 Ingevolge artikel 3, 4 en 6 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moet een landbouwer, voor zover hier van belang, de eisen voortvloeiend uit artikel 4 van Pro de Richtlijn in acht nemen. Verweerder heeft vastgesteld dat appellant deze verplichting heeft geschonden, door kalveren, anders dan in groepshokken tijdens het voederen voor ten hoogste één uur, aangebonden te houden. Uit artikel 3, tweede lid, valt af te leiden, dat in het geval een beheerseis geacht wordt voort te vloeien uit een richtlijn, uitgegaan moet worden van de betrokken richtlijn, zoals die in de nationale wetgeving is geïmplementeerd.
5.2 Het College betwijfelt niet, dat appellant door kalveren in zijn bedrijf aan te binden, in strijd heeft gehandeld met het Kalverenbesluit, dat ter implementatie van de Richtlijn is vastgesteld. Het Kalverenbesluit verplicht de landbouwer kalveren, zoals gedefinieerd in artikel 1, onder a van dat besluit overeenkomstig punt 8, eerste zin van de Bijlage bij de Richtlijn te houden, maar het College heeft verweerder ter zitting de vraag voorgehouden of de door appellant in het kader van zijn melkveehouderij gehouden kalveren wel kalveren zijn, waarop de Richtlijn met bijlage op grond van Bijlage III bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 rechtstreeks betrekking heeft. Artikel 1 van Pro de Richtlijn stipuleert immers dat de daarin neergelegde normen zijn vastgesteld ter bescherming van kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden. Het College achtte in beginsel op grond van het gestelde in de preambule en artikel 1 van Pro de Richtlijn niet aannemelijk, dat een kalf, dat in het kader van de melkveehouderij gehouden wordt, daaronder zou vallen.
5.3 Verweerder heeft op de hem aldus voorgelegde vraag bij brief van 4 april 2011 als volgt geantwoord:
" De betreffende richtlijn is van toepassing op kalveren van jonger dan 7 maanden. Hiervoor geldt dat deze altijd voor de fokkerij of de mesterij worden gehouden, ook in een melkveehouderij.
In een melkveehouderij worden kalveren die bestemd zijn voor de melkveehouderij voor de fokkerij gehouden. Een (melk)koe gaat pas melk geven, nadat ze een kalf gekregen heeft. Reeds hierdoor is er sprake van het fokken van kalveren. Daarnaast worden de vrouwelijke kalveren doorgaans aangehouden om er kalveren/melkkoeien bij te fokken. Kalveren die niet voor de boven beschreven doeleinden worden aangehouden, zijn bestemd voor de mesterij.
De enige uitzondering op het voorgaande zijn kalveren die kennelijk hobbymatig worden gehouden (…)."
5.4 Dit standpunt sluit direct aan bij het gestelde in de Nota van toelichting bij het Kalverenbesluit (Stb. 1994, 576):
"Richtlijn 91/629/EEG en de daarbij behorende bijlage stelt de minimumeisen vast waaraan de bedrijven waar kalveren worden gehouden, moeten voldoen. Op grond van artikel 11 van Pro de richtlijn mogen de Lid-Staten bepalingen handhaven of toepassen, die strenger zijn dan de bepalingen van de richtlijn.
De richtlijn en het onderhavige besluit zijn beperkt tot alle kalveren met een leeftijd van zes maanden of jonger, met inbegrip van kalveren die met het oog op toekomstige melkproductie worden opgefokt."
5.5 Het College betrekt mede in de beschouwing dat in artikel 6 van Pro de Bijlage bij de richtlijn, zoals gewijzigd bij beschikking van de Commisse van 24 februari 1997 (97/182/EG) een bepaling is opgenomen, die betrekking heeft op in de open lucht gehouden kalveren. Daaruit zou kunnen worden afgeleid, dat de Bijlage ook gelding heeft voor kalveren die niet in de zin van artikel 1 van Pro de Richtlijn opgesloten worden gehouden.
5.6 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie, dat het precieze toepassingsbereik van de Richtlijn niet boven redelijke twijfel verheven is. In het Kalverenbesluit wordt uitgegaan van de gedachte dat alle kalveren van zes maanden of jonger, die door een landbouwer opgesloten gehouden worden, onder de bescherming van de Richtlijn vallen.
De Commissie voegt daaraan kalveren, die in de open lucht gehouden worden, toe.
Het College ziet niet in, hoe een en ander met de tekst van artikel 1 en Pro diverse overwegingen in de preambule gerijmd kan worden.
Aangezien bepaling van het toepassingsbereik van de Richtlijn noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil, is het College op grond van artikel 234 VWEU Pro gehouden een vraag dienaangaande voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
5.7 Indien de beantwoording van deze vraag tot de conclusie zou leiden, dat een in het kader van de melkveehouderij opgesloten gehouden kalf niet onder het bereik van de Richtlijn valt, rijst vervolgens de vraag of artikel 11, tweede lid, van de Richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, dan niet met zich zou brengen dat, als het Kalverenbesluit bepalingen inhoudt die ter bescherming van kalveren verder gaan dan in de Richtlijn is vastgesteld, deze bepalingen niettemin als implementatie van de Richtlijn beschouwd moeten worden, zodat overtreding ervan op grond van artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, tot verlaging of uitsluiting van rechtstreekse betalingen kan leiden. Ook deze vraag wil het College aan het Hof voorleggen.
6 De beslissing
Het College:
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de navolgende vragen:
1. Moet Richtlijn 91/629/EEG zo worden uitgelegd, dat de daaruit voortvloeiende beheerseisen in de zin van artikel 4 van Pro
Verordening (EG) nr. 1782/2003 ook van toepassing zijn op kalveren, die door een landbouwer in het kader van de
melkveehouderij opgesloten worden gehouden?
2. Indien deze vraag ontkennend beantwoord wordt, geeft dan de omstandigheid, dat in een lidstaat deze Richtlijn is
geïmplementeerd met regelgeving, die genoemde eisen op dergelijke kalveren toch van toepassing verklaart, grond om
bij overtreding ervan in die lidstaat een verlaging of uitsluiting op grond van artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003
geboden te achten?
- houdt iedere verder beslissing aan.
Aldus gewezen op 24 juni 2011 door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen