Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/42 12 juli 2011
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 7 januari 2010, bij het College binnengekomen op 11 januari 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 december 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder van 9 september 2009, tot toepassing van bestuursdwang, ongegrond verklaard.
Op 25 januari 2010 heeft verweerder de met het besluit tot toepassing van bestuursdwang samenhangende beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang genomen. De facturen bedragen € 16.791,15.
Bij brief van 24 februari 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Bij faxbericht van 12 november 2010, bij brief van 13 december 2010 met bijlagen en bij brief van 8 februari 2011 (bij het College binnengekomen op 2 maart 2011) heeft appellante het beroepschrift aangevuld.
Op 7 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante is verschenen in persoon, in aanwezigheid van haar echtgenoot C en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn aan de zijde van verweerder verschenen D en E, beiden districtsinspecteur in dienst van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming, en F dierenarts in dienst van verweerders Dienst Regelingen (hierna: F).
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende :
“Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:29
1. Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
Artikel 5:31
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 5:31c
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of een beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.”
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt, voor zover hier belang, het volgende:
“Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert sinds 1993 Dierenpension G te H waar de dieren (honden en katten) groepsgewijs worden gehuisvest.
- In het kader van een aanvraag tot (hernieuwing van de) de vergunning van appellante hebben vertegenwoordigers van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (hierna: LID) in juli 2000 in het bijzijn van een klinisch etholoog aan de Faculteit der Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht het dierenpension bezocht. Naar aanleiding van dit bezoek zijn aanbevelingen gedaan aan de hand waarvan het college van burgemeester en wethouders van Maastricht extra voorwaarden heeft gesteld in de aan appellante op haar aanvraag op 29 mei 2001 verleende vergunning in gevolge de Wet op de Dierenbescherming in samenhang met het Honden- en Kattenbesluit 1981.
- In juli 2009 ontvingen twee inspecteurs van de LID berichten van drie personen die op verschillende tijdstippen van elkaar stage hadden gelopen in het dierenpension. Allen verklaarden in negatieve zin over het dierenpension. Over de getuigenverklaringen vermeldt het onderzoeksrapport van de LID van 26 augustus 2009 het volgende:
“De getuigen waren het meeste geschrokken van het feit dat zij avonds na 18.00 uur, na sluitingstijd voor publiek, de opdracht kregen de honden te moeten plaatsen vanuit de rennen in hun nachtverblijven waar ze dan alleen verbleven. Hierin verbleven de honden dan van 18.00 cq 19.00 uur tot 07.00 uur smorgens.
Getuigen gaven aan dat de nachthokken en benches waarin zij de honden moesten plaatsen voor vele honden veel te klein waren. Zij moesten voor de hond er in proppen anders konden zij het deurtje niet sluiten. De honden lagen opgerold in de hokjes en konden niet in hun natuurlijke houding staan of liggen. (…)”
- Op woensdag 12 augustus 2009 hebben de twee inspecteurs van de LID een routinecontrole gedaan in het dierenpension. Zij hebben gebreken gerapporteerd aan vloeren, afrastering, speelweiden, ventilatie en nachthokken.
- Op donderdagavond 20 augustus 2009 hebben drie inspecteurs van de LID, een ambtenaar van de AID, F voornoemd, een inspecteur van politie en een politieagent, het dierenpension bezocht. Naar aanleiding van de bevindingen en het oordeel van de dierenarts is op vrijdag 21 augustus 2009 om 00.30 uur terstond bestuursdwang toegepast. Die dag is vanaf 01.00 uur het toezicht op de dieren overgenomen door personeel van de dierenambulance Maastricht.
- Op 29 augustus 2009 is een toezichtsrapport opgemaakt.
- Bij besluit van 9 september 2009, heeft verweerder zijn beslissing tot uitvoering van een last onder bestuursdwang van 21 augustus 2009 op schrift gesteld.
- I, etholoog, werkzaam bij de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht, heeft op 16 september 2009, op verzoek van verweerder een deskundigeverklaring uitgebracht. Daarin wordt op grond van de door verweerder beschikbaar gestelde informatie van 12 en 20 augustus 2009 geconcludeerd:
“(…) acht ik het zeer waarschijnlijk dat het welzijn van de honden (...) in het geding is. Dit geldt met name voor de dieren die elke avond en nacht in de draadkooien worden gehuisvest, maar ook voor de andere dieren wat betreft de hygiëne en het slechte onderhoud van de huisvestingssystemen. (…) De huisvestingssystemen moeten mijns inziens onmiddellijk worden vervangen, het aantal te houden dieren gehalveerd.”
- Bij brief van 5 oktober 2009 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 september 2009.
- Op 20 november 2009 heeft verweerder appellante telefonisch over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het besluit is vastgesteld dat op 20 augustus 2009 om 20.00 uur geen toezicht werd gehouden op de 112 honden en 41 katten die verbleven in het dierenpension van appellante.
De kattenbakken van de kattenbuitenren waren niet goed gereinigd. De wanden waren bevuild met een aangekoekte laag grit, hetgeen voor de hygiëne en ziekteverspreiding niet bevordelijk is.
In het kattenbinnenverblijf was geen (mechanische) ventilatie aanwezig. Het was er benauwd en rook er niet fris. Er was een electrische luchtverfrisser aanwezig die een chemische geurstof in de ruimte spoot, die onnatuurlijk is voor katten. In de hondenverblijven hing een penetrante urine/ammoniaklucht.
Verschillende honden waren opgesloten in te kleine, verroeste draadkooien, waardoor zij niet in een natuurlijke houding konden liggen en waar ze gedurende 12 uren moesten verblijven. Het waren draadkooien voor kortstondig vervoer van kleinere honden. De ventilatie was afwezig of functioneerde gebrekkig. De vloeren verkeerden in slechte staat en vertoonde gaten en kieren waarin resten van oude ontlasting waren achter gebleven. De draadverbinding die een afrastering bij elkaar hield vertoonde vele uitstekende delen, waaraan de honden zich konden verwonden. Drinkbakken waren niet of nauwelijks gevuld of waren omgegooid. Grote en kleine honden zaten bij elkaar in het verblijf. Hondenmanden waren aangevreten en hadden scherpe randen. Er lagen vieze, kapotte dekens. Het brokkenvoer werd verkeerd gegeven, omdat het niet werd geweld voordat het aan de hond wordt aangeboden.
Er waren 14 buitenverblijven gemaakt van hekwerk met gaas dat ook uitstekende delen bevatte. Er waren geen fatsoenlijke ligplaatsen aanwezig. Er was een te klein gedeelte overkapt om beschutting te bieden tegen weersinvloeden.
Verschillende honden hadden de huidaandoening “hotspot”. De dierenarts constateerde dat dieren die nodig veterinaire zorg nodig hadden, die niet, of niet op de juiste wijze hadden gekregen. De dieren kregen ook maar één keer per dag te eten. Van drinkwater genomen monsters bleken verschillende schadelijke bacteriën te bevatten. Het pension werd onvoldoende gereinigd en het werd niet ontsmet. Uit verklaringen van het personeel bleek dat het pension nooit ontsmet werd en slecht gereinigd.
Er is mede op grond van het oordeel van een dierenarts in zijn hoedanigheid van getuige-deskundige besloten dat het geboden was onmiddellijk met bestuursdwang op te treden omdat de dieren zich in een uitzichtloze situatie van slechte verzorging, onveiligheid en pijn bevonden en niet acceptabel was ze te laten wachten op verbetering van hun leefomstandigheden.
Er is voor de minst bezwarende oplossing gekozen, door de verzorging van het dierenpension over te laten nemen door de Dienst Regelingen, waarbij de medewerkers van appellante mochten bijdragen aan de verzorging van de dieren.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft samengevat aangevoerd dat de aangetroffen omstandigheden geen aanleiding mochten geven voor het terstond toepassen van bestuursdwang, volstaan had kunnen worden met een opdracht om onregelmatigheden binnen een bepaalde termijn te herstellen. Zij vindt het niet juist dat zij niet eerder dan op 20 augustus 2009 door verweerder is ingelicht. Zij stelt te handelen overeenkomstig de aan haar verleende vergunning die geldig is tot januari 2012. Bij controles sinds 2001, de laatste dateert van 2004, is niet vastgesteld dat het bedrijf niet voldeed aan de wettelijke eisen. Voor het bedrijf golden nog de regels van het oude Honden- en kattenbesluit 1981. Hierin zijn geen verplichte afmetingen van hokken genoemd. Appellante stelt dat alle dieren in hun draadkooien gemakkelijk konden liggen en staan. Door het warme weer tijdens de controle waren de hygiëne-omstandigheden niet optimaal. De honden konden vanwege de warmte niet lang buiten verblijven en deden daarom binnen hun behoefte. Zij betwist dat honden te weinig te drinken hadden en te weinig gevoerd werden. Appellante mist argumenten voor het standpunt van verweerder dat dieren pijn leden. Appellante stelt dat er buiten wel ligplaatsen waren. Ten onrechte wordt beweerd dat appellante medische zorg aan dieren zou onthouden. Appellante verwijst voor het standpunt onder meer naar een verklaring van de dierenarts J, te K. Appellante veronderstelt dat de feiten geen grond voor handhaving waren, maar het feit dat de dierenbescherming een groot dierenwelzijncentrum wil oprichten.
Met betrekking tot het kostenverhaal heeft appellante aangevoerd de kosten te hoog te vinden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College gaat voorbij aan het betoog van appellante dat zij rechten zou kunnen ontlenen aan de vergunning onder voorschriften ingevolge het Honden- en Kattenbesluit 1981 die burgemeester en wethouders van Maastricht haar op 29 mei 2001 hebben verleend. De in artikel 36 en 37 van de Gwd gestelde normen ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren gelden, ook in het geval appellante aan haar vergunning nog rechten zou kunnen ontlenen, onverkort.
5.2 Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of appellante de artikelen 36 en/of 37 van de Gwd heeft overtreden.
5.3 Met verweerder is het College van oordeel dat de appellante zonder redelijk doel het welzijn en de gezondheid van in haar dierenpension verblijvende dieren heeft benadeeld en aan dieren de nodige verzorging heeft onthouden en overweegt hiertoe als volgt.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de situatie in het dierenpension een ernstige aantasting inhield van het welzijn van de dieren. Verweerder heeft zijn standpunt, behalve op de bevindingen van de districtsinspecteurs van de LID, mede gebaseerd op getuigenverklaringen van drie personen die stage hebben gelopen in het dierenpension van appellante, twee medewerkers van het dierenpension en twee dierenartsen. De bevindingen en verklaringen zijn neergelegd in op ambtseed opgemaakte processen-verbaal. Uit de stukken volgt dat appellante heeft nagelaten de honden (medische) zorg te geven. Er waren honden met ontstekingen op de huid die niet op veterinair verantwoorde wijze behandeld werden. Er waren honden/katten met darminfecties, luchtweginfecties en huidontstekingen. Zieke honden lagen in de rennen tussen allerlei andere honden. In de avond en nacht was er geen toezicht op de honden aanwezig en was er niemand aanwezig. Voor een ernstig zieke hond is te laat veterinaire hulp ingeroepen. Appellante heeft opzettelijk honden gedurende 12 uren laten verblijven in te kleine draadkooien. Door aldus te handelen heeft appellante, naar het oordeel van het College, de artikelen 36 en 37 van de Gwd overtreden. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekwam om handhavend op te treden. De stelling van appellante dat verweerder met een ander oogmerk dan het welzijn en/of de gezondheid van dieren met bestuursdwang heeft uitgeoefend heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Appellante heeft tegenover de door verweerder in processen-verbaal gerelateerde feiten en omstandigheden haar eigen visie geplaatst. In beginsel mag verweerder uitgaan van de in een ambtsedig proces-verbaal beschreven feiten en omstandigheden, waaronder het oordeel van een dierenarts. Hetgeen appellante heeft aangevoerd is een onvoldoende weerlegging van het standpunt van verweerder. De door appellante ingezonden verklaring van 8 februari 2011 van J, dierenarts in ruste te K kan haar niet baten. Deze arts verklaart onder meer dat hij met ontzetting het rapport van het inspectiebezoek op 20 augustus 2009 heeft gelezen: “hier werd een situatie beschreven welke elke rechtgeaarde dierenvriend deed gruwelen”. Voorts heeft hij opgemerkt dat hij op geen enkele manier de situatie kan beschrijven die op het moment van de inspectie heeft bestaan omdat hij daarbij niet aanwezig was. De conclusie is dat verweerder in redelijkheid appellante een last onder bestuursdwang heeft gegeven.
5.4 Appellante heeft gesteld dat er geen aanleiding was terstond bestuursdwang toe te passen. Deze stelling treft doel en daartoe wordt het volgende overwogen.
Vast staat dat op woensdag 12 augustus 2009 twee inspecteurs, beiden op grond van artikel 114, eerste lid, van de Gwd, aangewezen als toezichthouder, met wetenschap van de inhoud van verklaringen van drie studenten die stage hebben gelopen bij appellante, tijdens de openingstijden van het dierenpension, een werkneemster van appellante hebben aangetroffen en vervolgens een routinecontrole hebben uitgevoerd. Samengevat hebben zij toen geconstateerd dat er ongeveer 120 honden verbleven, scheuren en gaten in de vloeren zaten, de afrastering was geroest en meerdere uitstekende delen bevatte, de speelweiden een onverzorgde indruk maakten, in het pension een lichte ammoniakgaslucht hing en de indruk bestond dat de ventilatie niet voldoende was. Ook hebben zij geconstateerd dat er naast de nachthokken vele draadkooien aanwezig waren, die te klein waren om een hond langdurig te kunnen huisvesten. Het waren kooien voor kortstondig vervoer van kleine honden.
Verweerder heeft niet weersproken dat op 12 augustus 2009 de inspecteurs de werkneemster van appellante, noch appellante zelf op de hoogte hebben gesteld van hun bevindingen.
Het College heeft hiervoor geoordeeld dat de omstandigheden waaronder de dieren op 21 augustus 2009 in het dierenpension verbleven een last onder bestuursdwang rechtvaardigden. Het College heeft in de gedingstukken echter geen aanwijzingen gevonden dat de omstandigheden waaronder de dieren op 21 augustus 2009 in het dierenpension werden gehouden in negatieve zin afweken van die tijdens de routinecontrole op 12 augustus 2009. Steun voor dit oordeel biedt ook de deskundigeverklaring van I. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat op het tijdstip van de routinecontrole op 12 augustus 2009 de honden niet in de draadkooien verbleven en daarbij geen dierenarts aanwezig was. Deze feiten verklaren naar het oordeel van het College onvoldoende waarom in het belang van het welzijn van de dieren, verweerder niet direct na de routinecontrole aan appellante of haar werkneemster heeft meegedeeld dat de huisvesting en de verzorging van de dieren strijdig werden geacht met de Gwd en op zeer korte termijn verbeterd moesten worden. Het achterwege laten van die mededeling maakt naar het oordeel van het College dat verweerder door op 21 augustus 2009 terstond bestuursdwang toe te passen de belangen van appellante niet met voldoende zorgvuldigheid heeft gewogen. Indien appellante op 12 augustus 2009 was gewaarschuwd was zij in de gelegenheid geweest voor eigen rekening maatregelen te treffen om overtreding van de Gwd te beëindigen. Voorts heeft door het zwijgen van verweerder de met artikel 36 en 37 van de Gwd strijdige situatie in het dierenpension mogelijk langer voortgeduurd dan nodig.
5.5 Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens schending van artikel 3:2 van de Awb en het besluit van 9 september 2009 dient te worden herroepen. Het beroep is gegrond. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.6 Nu appellante in beroep de beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang van 25 januari 2010 heeft betwist, heeft ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb, het beroep tegen de last onder bestuursdwang mede betrekking op die beschikking. Met de herroeping van de last onder bestuursdwang ontvalt de grondslag aan de beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang, zodat het College ook die beschikking zal vernietigen.
5.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- dient aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 9 september 2009;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- vernietigt de beschikking van 25 januari 2010;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 150,- (zegge: eenhonderdvijftig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. drs. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. P.M. Beishuizen