Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1365 21 september 2011
10832 Regeling superheffing 2008
Toevoeging aan nationale reserve
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A.A. Bos, advocaat te Zwolle,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 20 december 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 november 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 6 augustus 2010, waarbij een deel van het individuele melkquotum van appellant met ingang van de heffingsperiode 2010/2011 is toegevoegd aan de nationale reserve op grond van de Regeling superheffing 2008 (hierna: de Regeling).
Appellant heeft de gronden van zijn beroep en nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 10 augustus 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant met voorafgaand bericht niet is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 72, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (“Integrale-GMO-verordening”) kan de lidstaat, indien een producent gedurende ten minste een tijdvak van 12 maanden niet ten minste 70% van zijn individuele quotum vermarkt, beslissen of en onder welke voorwaarden het ongebruikte quotum geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve. Het voorgaande is ingevolge het derde lid van dit artikel niet van toepassing in geval van overmacht en in deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloeden.
Artikel 3, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat overeenkomstig het hiervoor genoemde tweede lid van artikel 72 van Pro een producent die minder dan 70% van zijn individueel quotum op de markt brengt, met ingang van 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar het ongebruikte quotum geheel aan de nationale reserve wordt toegevoegd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant is biologisch melkveehouder en heeft vanaf 2006 te kampen met infectieuze bovine rhinotracheïtis (hierna: IBR) op zijn bedrijf.
- Hij beschikte bij aanvang van de heffingsperiode 2009/2010 over een individueel quotum van 272.050 kg. In deze heffingsperiode heeft hij 70.000 kg quotum permanent overgedragen. De gecorrigeerde leveringen in deze heffingsperiode bedragen 127.353 kg.
- Verweerder heeft appellant meegedeeld dat hij niet heeft voldaan aan de 70%-leveringseis en dat het ongebruikte deel van zijn quotum aan de nationale reserve zal worden toegevoegd, tenzij sprake is van overmacht of een door verweerder erkende tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit.
- Appellant heeft zich in antwoord hierop beroepen op overmacht onder verwijzing naar een ernstige uitbraak van IBR op zijn bedrijf in 2006 en de naweeën hiervan in de volgende jaren.
2.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op overmacht niet slaagt. Aangezien de problematiek van de IBR-besmetting, en de kalversterfte die sindsdien voortdurend optreedt, zich al een aantal jaren voordoen, is geen sprake van een abnormale en onvoorzienbare omstandigheid. Niet is gebleken dat appellant de gevolgen van IBR niet heeft kunnen ondervangen, bijvoorbeeld door verkoop van quotum zoals in de heffingsperiode 2007/2008.
Bovendien kunnen de aangevoerde omstandigheden voor de heffingsperiode 2009/2010 niet worden erkend als een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit. Hieronder verstaat verweerder bijzondere omstandigheden die zich incidenteel voordoen in één heffingsperiode. De door appellant aangevoerde omstandigheden duren echter al sinds 2006 voort. Dit is anders dan in de heffingsperiode 2008/2009, waarvoor verweerder wel een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit heeft erkend. Dit betekent tevens dat het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
2.4.1 Appellant voert aan dat sprake was van een geval van overmacht, dan wel van een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit.
Als gevolg van de IBR-uitbraak in 2006 zijn ongeveer 30 van zijn kalveren gestorven en is zijn veestapel met meer dan 25% in omvang verminderd. De resterende koeien produceerden als gevolg van de ziekte bovendien aanmerkelijk minder melk. Sindsdien kampt het bedrijf van appellant nog steeds met kalverensterfte en een sterk teruggelopen melkproductie. Daarnaast is de melk enkele keren geweigerd door de melkfabriek als gevolg van een te hoog celgetal. Als gevolg van deze omstandigheden heeft appellant ook in de heffingsperiode 2009/2010 niet kunnen voldoen aan de 70%-leveringseis. De continue besmetting met IBR betekent een abnormale omstandigheid voor de melkveehouderij van appellant die niet tot het bedrijfsrisico van de ondernemer behoort. Appellant is, doordat hij zijn zuivel op biologische wijze produceert en hiervoor is gecertificeerd door de stichting Skal, gebonden aan strenge Europese en nationale regelgeving en de reglementen van Skal. Hierdoor kan hij gestorven vee of vee dat minder produceert niet op eenvoudige en snelle wijze vervangen en mag hij zijn vee bovendien maar op zeer beperkte schaal geneesmiddelen en vaccinaties geven. Nieuw aan te schaffen runderen dienen ook van biologische oorsprong te zijn, maar deze zijn schaars en nauwelijks te koop. Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen kan Skal ontheffing verlenen voor de aanvoer van niet-biologische dieren. Gelet op het voorgaande miskent verweerder dat appellant de IBR-uitbraak niet kon ondervangen op een wijze die een reguliere commerciële melkveehouder, die niet is gebonden aan de beperkende regels van Skal zou toepassen. De verkoop van quotum was evenmin mogelijk omdat hierdoor onvoldoende quotum zou resteren voor een rendabele bedrijfsvoering.
2.4.2 Verder stelt appellant dat het besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De situatie in de onderhavige heffingsperiode is volgens appellant gelijk aan die in het voorgaande jaar waarin verweerder wel heeft erkend dat sprake is van een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit.
2.4.3 Tot slot beroept appellant zich op het evenredigheidsbeginsel. Appellant vreest superheffing als gevolg van het overschrijden van zijn resterende quotum waardoor hij financiële schade zal lijden en zijn bedrijf mogelijk failliet zal gaan.
2.5.1 Het College stelt voorop dat niet in geschil is dat appellant in de heffingsperiode 2009/2010 minder dan 70% van zijn individuele quotum heeft vermarkt en ook het College gaat daar vanuit. Verweerder was derhalve ingevolge artikel 72, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 juncto artikel 3, tweede lid, van de Regeling verplicht om het niet benutte deel van het quotum aan de nationale reserve toe te voegen, behoudens overmacht of deugdelijk gemotiveerde en door verweerder erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloeden.
De vraag die partijen verdeeld houdt is of zich hier de uitzondering van artikel 72, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 voordoet.
2.5.2 Hetgeen appellant ter verklaring van de productieterugval in de heffingsperiode 2009/2010 heeft aangevoerd valt naar het oordeel van het College niet aan te merken als een geval dat de productiecapaciteit tijdelijk beïnvloedt. Appellant stelt immers zelf dat hij niets kan veranderen aan de omstandigheden die leiden tot de onderbenutting van zijn melkquotum. Het gaat derhalve om een situatie waarvan het einde volgens appellant niet in zicht is en die vanaf de eerste uitbraak van IBR op het bedrijf van appellant in 2006 reeds vier jaar voortduurde ten tijde van het bestreden besluit. Een en ander duidt geenszins op tijdelijkheid van de terugval in productie.
2.5.3 Het College is voorts van oordeel dat van overmacht evenmin sprake was. Gelet op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. Kg, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. De onderbenutting van appellants melkquotum vanwege de aanwezigheid van IBR in zijn veebestand is na vier jaar alleen al vanwege het tijdsverloop niet meer als onvoorzienbare omstandigheid aan te merken. Daarnaast is het College niet overtuigd geraakt van de juistheid van appellants stelling dat hij de onderbenutting van zijn melkquotum door IBR in de heffingsperiode 2009/2010 niet in weerwil van alle voorzorgen heeft kunnen vermijden. Immers uit de door appellant overgelegde stukken blijkt dat Skal de vervanging van biologisch gehouden dieren door gangbare dieren toestaat in het geval van een aanvulling van de veestapel na grote sterfte door gezondheidsproblemen. Het argument dat biologisch gehouden dieren niet te koop zijn doet er derhalve niet aan af dat appellant wel gangbaar vee zou kunnen aanschaffen ter vervanging van gestorven of niet-productieve dieren. Appellant had het derhalve in zijn macht om met het oog op handhaving van het productieniveau maatregelen te treffen om de gevolgen van IBR te voorkomen.
2.5.4 Voor wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel merkt het College op dat er een relevant verschil is tussen de situatie in de heffingsperioden 2008/2009 en 2009/2010, doordat in 2008/2009 appellant voor het eerst niet aan de 70%-leveringseis kon voldoen en dit in 2009/2010 reeds voor het tweede achtereenvolgende jaar het geval was. Dit heeft gevolgen voor het oordeel over de tijdelijkheid van de beïnvloeding van de productie, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel evenmin slaagt.
2.5.5 Ten slotte overweegt het College dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellant niet kan baten. Op grond van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 72, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 juncto artikel 3, tweede lid, van de Regeling op grond waarvan verweerder gehouden is om het niet-benutte deel van het quotum aan de nationale reserve toe te voegen. Voor de door appellant gewenste belangenafweging is derhalve geen plaats.
2.6 Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011.
w.g. R.C. Stam w.g. C.M. Leliveld