Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/337 29 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Kalvermesterij A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: F. Boersma, werkzaam bij Countus accountants + adviseurs b.v. te Emmeloord,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 april 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 maart 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 juni 2009, waarbij een randvoorwaardenkorting van 3% is vastgesteld op de aan appellante voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 20 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Volksgezondheid en diergezondheid
Identificatie en registratie van dieren
(…)
8. Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (…) (PB L 204 van 11.08.2000, blz. 1); Artikelen 4 en 7
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 66 - Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen (...) dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3% van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen. (...)"
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 4
1. Alle dieren op een bedrijf die na 31 december 1997 zijn geboren of na 31 december 1997 worden bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor. (…) Beide oormerken zijn voorzien van dezelfde identificatiecode aan de hand waarvan elk individueel dier kan worden geïdentificeerd en kan worden nagegaan op welk bedrijf het is geboren. (…)"
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
10. Artikel 8, eerste, tweede en vierde lid, van de Regeling identificatie en registratie voor dieren, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1760/2000 en artikel 12 van Pro de Regeling identificatie en registratie voor dieren
(…)"
De Regeling identificatie en registratie voor dieren (hierna: de Regeling I&R) luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 8
1. Het merk waarmee runderen ingevolge artikel 4 van Pro verordening 1760/2000 worden geïdentificeerd, is een oormerk dat voldoet aan de artikelen 1, 2 en 3 en in voorkomend geval artikel 4 van Pro verordening 911/2004 en voor zover het rund in Nederland is geboren, aan de eisen, bedoeld in artikel 12a.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht en het bepaalde in het derde lid, gekort (…)
4. De randvoorwaarden per beleidsterrein zijn opgenomen in de bijlage.
Artikel 6
De berekening van de korting vindt als volgt plaats:
a. De beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, leidt tot een initiële korting per randvoorwaarde die is weergegeven in de kolom ‘initiële korting’ in de bijlage.
(...)"
Volgens punt 7.2 uit de bijlage geldt voor (niet opzettelijke) niet-naleving van artikel 8, eerste lid van de Regeling I&R in samenhang met artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 een initieel kortingspercentage van 3%. Onder een niet-naleving van gering belang wordt verstaan een merkverlies van maximaal 15% of 5 dieren mits de niet-naleving wordt hersteld.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft tijdens een fysieke controle op 21, 24 en 26 november 2008 geconstateerd dat appellante 10 runderen hield die niet overeenkomstig de Regeling I&R waren geïdentificeerd. Namens appellante heeft C aan de inspecteur verklaard:
" (…) Ik houd op dit bedrijf meer dan 1000 kalveren. Ik heb heel veel merkverlies gehad bij de Poolse kalveren. Bij het hermerken moet er wat misgegaan zijn. Dit heb ik niet met opzet gedaan. Jullie hebben gezien hoeveel merken ik besteld heb, zoveel merkverlies was er. "
- Bij besluit van 11 juni 2009 heeft verweerder appellante een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd vanwege het hermerken van runderen met oormerken voorzien van ID-codes die niet bij de betreffende runderen hoorden.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bestreden besluit doen steunen op de overweging dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de beheerseisen (de randvoorwaarden) dient na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is de verplichting om alleen toegelaten identificatiemiddelen voor runderen te gebruiken en deze te verkrijgen op een wijze zoals toegestaan. Tijdens de fysieke controle op 21, 24 en 26 november 2008 is geconstateerd dat appellante runderen heeft hergemerkt met oormerken voorzien van ID-codes die niet bij de betreffende runderen hoorden. Er zijn onjuiste oormerken aangebracht. Appellante heeft hierdoor niet aan de betreffende randvoorwaarde voldaan.
Dat appellante reeds door het Openbaar Ministerie is beboet voor de niet-naleving neemt niet weg dat zij eveneens op basis van andere wet- en regelgeving gekort kan worden op haar Europese landbouwsubsidies als gevolg van hetzelfde feit. De toegepaste korting staat los van een eventueel opgelegde strafrechtelijke sanctie en is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Van rechtsongelijkheid is evenmin sprake, omdat de korting verhoudingsgewijs gelijk blijft bij een hoger subsidiebedrag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen, omdat de vastgestelde randvoorwaardenkorting niet in verhouding staat tot het te beschermen algemene belang. Verweerder diende een belangenafweging te maken en heeft dit ten onrechte nagelaten. Verweerder is immers niet verplicht een korting toe te passen, nu deze achterwege mag blijven indien, zoals in dit geval, geen sprake is van een herhaalde overtreding en die overtreding van geringe aard is.
De randvoorwaardenkorting leidt ertoe dat appellante in strijd met artikel 68 van Pro het Wetboek van Strafrecht, de artikelen 5.43 en 5.44 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het ne bis in idem-beginsel twee keer wordt beboet voor hetzelfde feit. De vastgestelde korting is een boete, omdat deze wordt toegepast nadat het recht op de rechtstreekse betalingen is ontstaan. Anders dan verweerder stelt is de korting geen vermindering van de aanspraak op subsidie, maar het ontnemen van een door de landbouwer verkregen voordeel te weten het recht op uitbetaling van zijn inkomenssteun. Appellante acht hierbij nog van belang dat het recht op inkomenssteun is ontstaan doordat de landbouwer in een referentieperiode prestaties heeft verricht. Zowel de referentieperiode als de prestaties staan niet in direct verband met de aan appellante verweten overtreding.
In de tweede plaats blijkt uit artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat het toepassen van een korting is bedoeld als middel om het gedrag van een landbouwer te sturen en te voorkomen dat regels worden overtreden en het algemeen belang in het geding komt. Dit is precies wat ook met bestuurlijke boetes en strafrechtelijke boetes wordt beoogd. Ook hieruit blijkt naar mening van appellante dat het karakter en de doelstelling van de randvoorwaardenkorting niet anders is dan die van een bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie.
Verder stelt appellante dat verweerders opvatting dat de korting los staat van een opgelegde strafrechtelijke sanctie onjuist is. Ook in het geval dat andere nationale regelgeving of Europese regelgeving van toepassing is, mag niet in strijd worden gehandeld met het ne bis in idem-beginsel.
Verweerder heeft ten onrechte niet getoetst of artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels van toepassing is. Op grond van dit artikel had de vaststelling van de korting achterwege moeten blijven, aangezien hier geen sprake is van een herhaalde overtreding en de overtreding van gering belang is.
Het bestreden besluit leidt tot rechtsongelijkheid, aangezien landbouwers voor hetzelfde feit met andere bedragen gekort kunnen worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om de op het bedrijf aanwezige runderen van de juiste oormerken te voorzien. Niet in geschil is dat appellante 10 runderen niet op de voorgeschreven manier heeft geoormerkt. Het ging daarbij om bijbestelde oormerken, ter vervanging van de originele, doch met een identificatiecode die niet correspondeerde met het desbetreffende dier. Hiermee heeft appellante niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, in samenhang met de relevante bepalingen van de Regeling identificatie en registratie van dieren, is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen.
5.2 Het uitgangspunt van het in Verordening (EG) nr. 796/2004 neergelegde systeem is dat in geval van een niet-opzettelijke naleving die het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting van 3% wordt opgelegd. Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat verweerder in dit geval van dit uitgangspunt had moeten afwijken door een lagere korting of in het geheel geen korting op te leggen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat volgens bijlage 7.2 bij de Beleidsregels normenkader GLB, in de versie die gold ten tijde van het bestreden besluit, onder een niet-naleving van gering belang wordt verstaan een merkverlies van maximaal 15% of 5 dieren mits de niet-naleving wordt hersteld. In dit geval was sprake van merkverlies en het op onjuiste wijze hermerken van 10 dieren.
5.3 Appellantes beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt evenmin. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt op grond van artikel 3:4, eerste lid, Awb beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval, waarin vaststaat dat sprake was van de overtreding van een voor de toekenning van landbouwsteun geldende randvoorwaarde, volgt uit artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 dwingend dat aan appellante voor het jaar 2008 een randvoorwaardenkorting moest worden opgelegd. Daarbij is bovendien in zekere zin rekening gehouden met de evenredigheid doordat is bepaald dat het betaalorgaan op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven, kan besluiten om het percentage van de randvoorwaardenkorting te verhogen naar 5% of te verlagen tot 1%.
Het gedifferentieerde sanctiestelsel kan mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder te noemen: het Hof) van 17 juli 1997 in zaak C-354/95, Jur. Bladzijde I-4559, (National Farmers’ Union), niet in strijd worden geacht met het evenredigheidsbeginsel.
Ook kan niet worden gezegd dat dit stelsel van kortingen tot ontoelaatbare rechtsongelijkheid leidt. Aan appellante kan worden toegegeven dat verschillende landbouwers die dezelfde randvoorwaarde niet naleven, te maken kunnen krijgen met uiteenlopende kortingsbedragen, aangezien de korting een percentage uitmaakt van de totale landbouwsteun. Daar staat tegenover dat landbouwers die met een relatief hoge korting worden geconfronteerd, ook een relatief hoog bedrag aan landbouwsteun ontvangen.
5.4 Appellante betoogt tevergeefs dat zij voor de gepleegde overtreding reeds strafrechtelijk is beboet, en nu dubbel wordt gestraft als gevolg van de opgelegde randvoorwaardenkorting.
Het Hof heeft in een aantal arresten over de strafrechtelijke aard van door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, geoordeeld dat dergelijke sancties niet van strafrechtelijke aard zijn. Gewezen wordt op het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85 (Maïzena), Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00 (Käserei Champignon Hofmeister), Jur. bladzijde I-6453. In het licht van deze jurisprudentie is er geen grond voor het oordeel dat de aan appellanten opgelegde randvoorwaardenkorting als strafrechtelijk van aard moet worden beschouwd. Van een dubbele bestraffing is dan ook geen sprake.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld