Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/179 14 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 februari 2010, bij het College binnengekomen op 25 februari 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 januari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 februari 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 2 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen Pro en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde Pro code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA’S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
c. grasland: grond die voor ten minste 50 procent is beteeld met gras dat blijkens het gebruik van de grond is bestemd om te worden gebruikt als veevoer door beweiding van de grond met dieren of door de winning van het gewas voor vervoedering aan dieren;
d. bouwland: grond waarop ten minste een deel van het jaar een gewas wordt geteeld, niet zijnde grasland;
(...)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
3. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland tot 1 januari 2008
a. Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib wordt tot 1 januari 2008 de mest of het slib:
1º. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter, of
2º. op niet-beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur, waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en zijn minimaal 5 centimeter diep, of
3º. in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt op zodanige wijze dat de mest of het slib, direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht, ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
4. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland na 31 december 2007
a. Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib wordt na 31 december 2007 de drijfmest of het zuiveringsslib:
1º. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter, of
2º. op niet-beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur, waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en zijn minimaal 5 centimeter diep, of
3º. in één werkgang aangewend, waarbij de mest of het slib met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…) "
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage geldt voor niet-naleving van artikel 5 van Pro het Besluit gebruik meststoffen een initieel kortingspercentage van 5%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd en daarbij perceel 13 opgegeven als maïs (gewascode 259).
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft geconstateerd dat appellant op 17 mei 2008 op een niet emissiearme wijze vloeibare dierlijke meststoffen heeft uitgereden op perceel 13, waarbij is opgemerkt dat perceel 13 door hem werd gebruikt als grasland; geconstateerd is dat de mest door middel van een giertank met spreidplaat over het land werd verspreid, waarna direct opeenvolgend de mest werd ingewerkt met behulp van een andere tractor.
- Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder voor appellant een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan hem voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Op 18 november 2009 heeft verweerder een besluit op bezwaar genomen.
- Op 24 november 2009 is een hoorzitting gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 19 januari 2010 genomen en daarbij het besluit van 18 november 2009 herzien.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van deze randvoorwaarden is de verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Aangezien appellant op 17 mei 2008 dierlijke mest niet emissiearm heeft aangewend op grasland, heeft hij niet aan de betreffende randvoorwaarde voldaan. Op grond van het in artikel 8 van Pro de beleidsregels genoemde criterium dat sprake is van langdurig bestendig beleid, kan worden geconcludeerd dat de in geding zijnde randvoorwaarde opzettelijk niet is nageleefd. De van toepassing zijnde regelgeving bepaalt reeds jarenlang onveranderd dat dierlijke mest emissiearm dient te worden aangewend op grasland.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep in hoofdzaak het volgende aangevoerd.
Perceel 13 is bouwland: vanaf 2000 is, met uitzondering van 2007, dit perceel ingezaaid met snijmaïs en na 17 mei 2008 is op dit perceel weer snijmaïs ingezaaid. Alleen in 2007 is er vanwege het natte voorjaar Italiaans raaigras ingezaaid. Aangezien het gaat om bouwland, is er sprake van nieuwe regelgeving met betrekking tot de wijze waarop de mest dient te worden aangewend. Het feit dat appellant op de hoogte was van de wetgeving betekent niet dat er sprake is van opzettelijk overtreden van de wet. Appellant heeft immers aangegeven dat hij niet in de gelegenheid is geweest om zijn apparatuur aan te passen en dat de loonwerker vanwege de nieuwe regelgeving onvoldoende machinecapaciteit had om aan appellants verzoek om mest uit te rijden te voldoen. Gezien de weersomstandigheden in het voorjaar van 2008 en het feit dat de maïs nodig moest worden ingezaaid, kon het uitrijden van mest niet verder worden uitgesteld. In verband met het feit dat het nieuwe regelgeving betreft, heeft de economische politierechter in Arnhem de aan appellant opgelegde boete van euro 800,-- omgezet in een voorwaardelijke boete.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellant een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd in verband met het niet emissiearm aanwenden van mest.
Daaromtrent overweegt het College als volgt.
5.2 Voor de beoordeling is in de eerste plaats van belang of verweerder terecht perceel 13 heeft aangemerkt als grasland. Vaststaat dat het perceel steeds in gebruik is geweest als maïsperceel, met uitzondering van 2007, in welk jaar het perceel in de gecombineerde opgave is opgegeven als tijdelijk grasland.
Uit de gedingstukken blijkt dat de mest op 17 mei 2008 door middel van een spreidplaat over het land werd verspreid. Een andere tractor, met daaraan gekoppeld een cultivator, was bezig met het inwerken van de mest. Daarbij werd het gras vernietigd. Dit gras was derhalve niet bestemd om te worden gebruikt als veevoer. Op het moment van de overtreding was dan ook geen sprake meer van grasland. Daarbij is mede van belang dat appellant het perceel kort daarvoor in de gecombineerde opgave 2008 had opgegeven als maïsperceel (gewascode 259). Dit betekent dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellant mest heeft uitgereden op grasland.
5.3 Verweerder heeft op grond van het in artikel 8 van Pro de beleidsregels genoemde criterium dat sprake is van langdurig bestendig beleid, geconcludeerd dat appellant de in geding zijnde randvoorwaarde opzettelijk niet heeft nageleefd.
Gelet op de in rubriek 2.1 weergegeven gedeelten uit het Besluit gebruik meststoffen stelt het College echter vast, dat tot 1 januari 2008 op bouwland uitgereden mest in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt moest worden, en dat vanaf die datum uitgereden (drijf)mest in één werkgang moet worden aangewend, waarbij de mest met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en wordt ondergewerkt. Aangezien deze wijziging van de methode van mest uitrijden is ingegaan op 1 januari 2008, kan naar het oordeel van het College niet worden volgehouden dat op 17 mei 2008 sprake was van langdurig bestendig beleid.
Het College concludeert dan ook dat verweerder zijn besluit dat appellant opzettelijk de in geding zijnde randvoorwaarde niet heeft nageleefd, niet heeft kunnen baseren op de overweging dat er sprake is van een langdurig bestendig beleid. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.4 Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij moet verweerder mede in ogenschouw nemen dat artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de beleidsregels, naast de vraag of sprake is van een langdurig bestendig beleid, een aantal andere criteria opsomt die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waar nog bijkomt dat die opsomming - blijkens de woorden "in ieder geval" - kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Bij het nieuw te nemen besluit dient verweerder dan ook minimaal aan alle criteria van genoemd artikel aandacht te besteden.
5.5 Het beroep is gegrond. Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 437,-- in verband met het verschijnen van appellants gemachtigde ter zitting.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 437,-- (zegge: vierhonderdzevenendertig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven