Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/276 9 november 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. Th. J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mrs. F.S. Feenstra-Cooke, H.V. Qualm en L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 22 maart 2010, per fax bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 februari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 5 november 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Appellant heeft de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Het College heeft verweerder schriftelijk vragen gesteld. Verweerder heeft hierop geantwoord.
Op 19 januari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 4
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als vermeld in bijlage III worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
— volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten,
— milieu,
— dierenwelzijn.
(...)
Artikel 6
Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna „het betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 10 en 11 aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde Pro uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is ook van toepassing indien de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
(...)
2. De in lid 1 bedoelde verlagingen of uitsluitingen zijn enkel van toepassing indien de niet-naleving betrekking heeft op:
a) een landbouwactiviteit, of
b) landbouwgrond van het bedrijf, inclusief de braakgelegde percelen.
(...)
Artikel 7
Uitvoeringsbepalingen betreffende de verlaging of uitsluiting
1. Volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 6 bedoelde Pro verlagingen en uitsluitingen vastgesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria.
2. In het geval van nalatigheid mag het verlagingspercentage niet meer bedragen dan 5 % en, bij herhaalde niet-naleving, 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, worden evenwel niet als van gering belang beschouwd.
(...)
3. In geval van opzettelijke niet-naleving kan het verlagingspercentage in principe niet minder dan 20 % bedragen en kan het tot de volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen gaan en voor één of meer kalenderjaren gelden.
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
(...)
B. Van toepassing met ingang van 1.1.2006
Volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten
9. Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB L 230 van 19.8.1991, blz. 1); artikel 3
(...)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 41
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van dit hoofdstuk gelden de volgende algemene beginselen en begripsomschrijvingen:
a) onder „herhaalde” niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende jaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis, norm of in artikel 4 bedoelde Pro verplichting, mits de landbouwer van een eerdere niet-naleving in kennis is gesteld en, naar gelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet naleving te beëindigen;
b) bij de bepaling van de „omvang” van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende invloed heeft dan wel of de invloed tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijft;
c) de „ernst” van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm;
d) of een niet-naleving een „permanent karakter” draagt, is met name afhankelijk van de duur van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen.
(...)
Hoofdstuk II
Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden
Artikel 65
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
1. Voor de toepassing van het onderhavige hoofdstuk is het bepaalde in artikel 41 van Pro toepassing.
(...)
4. Niet-nalevingen worden geacht te zijn „geconstateerd” indien zij worden vastgesteld doordat overeenkomstig de onderhavige verordening controles van welke aard ook zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteiten zijn gebracht.
Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...)
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
(...)"
Het tweede lid van het hierboven aangehaalde artikel 65 is Pro met ingang van 1 april 2008 bij Verordening (EG) nr. 319/2008 van de Commissie van 7 april 2008 vervallen. Tot dat tijdstip luidde dat artikellid voor zover van belang:
"Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie. (...)"
Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen luidt voor zover hier van belang:
"Algemene bepalingen
Artikel 3
1. De Lid-Staten bepalen dat een gewasbestrijdingsmiddel alleen op hun grondgebied op de markt mag worden gebracht en gebruikt, indien zij het betrokken gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig deze richtlijn hebben toegelaten, tenzij het beoogde gebruik valt onder het bepaalde in artikel 22.
(...)
3. De Lid-Staten bepalen dat gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze moeten worden gebruikt. Een juist gebruik houdt in dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 4 zijn Pro vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven, en dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken alsmede, waar mogelijk, de beginselen
van geïntegreerde bestrijding worden toegepast."
De Regeling luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
15. De artikelen 20 en 22 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(...)"
De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 22. Verbod op handelen in strijd met gebruiksvoorschriften
1. Het is verboden te handelen in strijd met de voorschriften die krachtens de artikelen 29 en 50 bij de toelating worden vastgesteld.
(...)
Artikel 29. Voorschriften
1.Het college geeft bij de toelating voorschriften omtrent:
a. de doeleinden waarvoor het gewasbeschermingsmiddel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden,
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door indiening van de Gecombineerde opgave 2008 uitbetaling van toeslagrechten en van steun voor voedergewassen aangevraagd voor onder meer de daarbij opgegeven percelen met nummers 8, 13 en 17.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft in 2008 onderzoek op het bedrijf van appellant verricht. De bevindingen zijn neergelegd in het boeterapport van 21 januari 2009 met nummer 53147. Daaruit blijkt dat de AID op basis van visuele waarneming, getuigenverklaringen en een laboratoriumanalyse van een grondmonster van een perceel van appellant tot de conclusie komt dat op vorengenoemde bij appellant in gebruik zijnde, met schorseneren beteelde percelen het gewasbeschermingsmiddel Mikado is gebruikt.
- Ingevolge het door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden bij besluit van 11 januari 2008 voor het gewasbeschermingsmiddel Mikado - toelatingsnummer 11813 N - vastgestelde wettelijk gebruiksvoorschrift mag Mikado enkel als onkruidbestrijdingsmiddel in de teelt van snij- en korrelmais worden gebruikt.
- Op basis van het boeterapport heeft verweerder bij besluit van 5 november 2009 appellant een randvoorwaardenkorting van 20% opgelegd.
- Bij brief van 17 november 2009 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Een medewerker van de AID heeft geconstateerd dat appellant een gewasbeschermingsmiddel, te weten Mikado, heeft toegepast in strijd met het wettelijk gebruiksvoorschrift. Het middel is immers gebruikt op percelen met schorseneren. Daarmee heeft appellant niet voldaan aan de randvoorwaarde die in artikel 22 Wgb Pro staat vermeld. In het geval van appellant is geoordeeld dat er sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Men wist namelijk dat Mikado niet op percelen met schorseneren gespoten mocht worden. De korting bij opzettelijke niet-naleving bedraagt in de regel 20%.
Ten aanzien van appellants stelling dat hij geheel buiten de niet-naleving stond geldt dat appellant eigenaar is van de percelen - in de gecombineerde opgave gaat het om de gewaspercelen 8, 13 en 17 - waarop de niet-naleving heeft plaatsgevonden en deze heeft benut voor zijn steunaanvragen. Appellant is te allen tijde zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop het spuitwerk op zijn percelen wordt uitgevoerd, alsmede voor de hulppersonen die hij hiervoor inschakelt. De gevolgen van het niet juist bespuiten van zijn percelen door het loonwerkbedrijf dienen dan ook voor appellants rekening en risico te blijven.
Dat het loonwerkbedrijf reeds een boete heeft gehad en deze inmiddels heeft voldaan doet aan het bovenstaande niets af. De door verweerder in het kader van andere regelgeving opgelegde korting staat los hiervan. Evenmin is er sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is teler en heeft in 2008 schorseneren geteeld. Ten behoeve van de teelt heeft appellant een teelt- en afnamecontract gesloten met een loonbedrijf. Op grond daarvan is dat bedrijf belast met de zorg voor de onkruid- en ziektebestrijding bij schorseneren. Uit het boeterapport blijkt dat dit loonbedrijf bij de teelt Mikado heeft gebruikt. Appellant heeft dit middel niet toegepast. Voor zover er in dit geval dus in strijd met artikel 22 Wgb Pro is gehandeld, kan appellant niet worden aangemerkt als overtreder. Ook het boeterapport merkt het loonbedrijf en een medewerker van dit bedrijf aan als overtreders. Dat appellant eigenaar is van de betrokken percelen doet daaraan niets af. Artikel 6 van Pro Verordening
(EG) nr. 1782/2003 bepaalt dat het moet gaan om een handelen dat rechtstreeks aan de landbouwer kan worden toegeschreven. Artikel 65 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 bepaalt bovendien dat de landbouwer de niet-naleving zelf moet hebben begaan. Het begrip daderschap is hierbij van belang. Het onrechtmatige spuitwerk is simpelweg niet door of in opdracht van appellant geschied. Uit niets blijkt verder dat appellant er wel van op de hoogte was. Toerekening van de door het loonbedrijf gepleegde overtreding aan appellant is volstrekt onredelijk. Verweerder had appellant geen enkele korting mogen opleggen.
Verder is appellant van mening dat verweerder de overtreding dubbel bestraft. Op grond van dezelfde overtreding heeft verweerder immers al bestuurlijke boetes opgelegd aan het loonwerkbedrijf en een medewerker daarvan. Deze overtreding kan dan niet daarnaast aan appellant worden toegerekend.
Subsidiair betoogt appellant dat verweerder met 20% een te hoog kortingspercentage heeft toegepast: dit had niet hoger dan 5% mogen zijn, nu - als de niet-naleving al aan appellant toegerekend kan worden - in ieder geval van opzet geen sprake is. Dat "men" wist dat Mikado niet mocht worden toegepast, zoals verweerder stelt, betekent niet dat dit als opzet aan appellant toegerekend kan worden. Appellant heeft geen invloed uitgeoefend of kunnen uitoefenen op de eventuele toepassing van bestrijdingsmiddelen bij de teelt van schorseneren. Evenmin heeft hij kennis gehad van de toepassing van het middel Mikado. Van toerekening van opzet aan appellant kan geen sprake zijn.
Ten slotte meent appellant dat, gelet op de doelstelling van de geschonden norm - de bescherming van de gezondheid - het belang van de niet-naleving gering is. Mikado is in andere landen, zoals Duitsland en België, wel toegelaten voor de behandeling van schorseneren. Verder is er in dit geval een uiterst kleine hoeveelheid gebruikt, veel minder dan de maximale dosering bij toegelaten gebruik. Voorts zijn de schorseneren na oogst gecontroleerd en zijn er geen residuen van het middel aangetroffen. De voedselveiligheid of de gezondheid van mensen, dieren en planten is dus niet geschaad of in gevaar gebracht, zodat geen sprake is van een ernstige of omvangrijke overtreding. Een kortingspercentage van 20% is volstrekt onevenredig, hetgeen in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5. Beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder terecht aan appellant een korting van 20% heeft opgelegd wegens opzettelijke niet-naleving van artikel 22 Wgb Pro door het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel Mikado op de met schorseneren beteelde percelen van appellant. Het betreft hier een uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis als bedoeld in artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 3 van Pro de Regeling. Het College wijst er voor de goede orde op dat verweerder de voorliggende korting heeft gebaseerd op de eerste alinea van artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, en niet op de tweede alinea, die ziet op het hier niet aan de orde zijnde geval dat de landbouwer zijn grond lopende het betrokken jaar overdraagt aan een ander.
5.2 Op grond van het op ambtseed opgemaakte boeterapport neemt het College als vaststaand aan dat op de percelen die bij appellant voor de teelt van schorseneren in gebruik waren, door (medewerkers van) C B.V. het gewasbeschermingsmiddel Mikado in strijd met artikel 22 Wgb Pro is toegepast. Bij het boeterapport is het tussen appellant en het loonbedrijf gesloten "teelt-/afnamecontract schorseneren 2008" van 24 januari 2008 als bijlage bijgevoegd. Uit dat contract blijkt dat daarbij onder meer is overeengekomen dat het loonbedrijf zorgt voor onkruid- en ziektebestrijding.
5.3 Uit de in het boeterapport opgenomen verklaring van een medewerker van het loonbedrijf blijkt dat deze aan een andere medewerker van het loonbedrijf opdracht heeft gegeven om het middel Mikado op de percelen te gebruiken en dat hij daarbij aan laatstgenoemde medewerker heeft verteld dat Mikado "niet toegelaten was in de schorseneren". Het College onderschrijft derhalve de door verweerder ter zitting bij het College verdedigde opvatting dat de overtreding door (medewerkers van) het loonbedrijf willens en wetens en derhalve opzettelijk is begaan.
5.4 Met zijn stelling dat artikel 65, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 bepaalt dat de landbouwer de niet-naleving zelf moet hebben begaan, gaat appellant eraan voorbij dat het daarin vermelde woordje "zelf" bij de wijziging van artikel 65 bij Pro Verordening (EG) nr. 239/2005 van 12 februari 2005 is vervallen. Bij die wijziging is de hiervoor in rubriek 2.1 weergeven, tot 7 april 2008 geldende tekst van artikel 65, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 tot stand gekomen.
Dit betekent dat aan de door appellant genoemde versie geen steun kan worden ontleend voor het oordeel dat verweerder de niet-naleving van artikel 22 Wgb Pro ten onrechte aan appellant heeft toegeschreven.
5.5 Het College heeft in zijn uitspraak van 17 april 2009 (AWB 07/967; www.rechtspraak.nl, LJN: BI3578) geoordeeld dat uit de tekst en de toelichting bij de hiervoor in paragraaf 5.4 genoemde wijziging moet worden afgeleid dat bedoeld is de landbouwer tevens in zijn kwaliteit als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk te houden voor activiteiten die, eventueel door derden, in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de eigenaar/beheerder verantwoordelijk is voor de gedragingen die op zijn bedrijf plaatsvinden.
Het College ziet in het feit dat het tweede lid van artikel 65 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 met ingang van 1 april 2008 in zijn geheel is komen te vervallen, geen aanleiding om aan te nemen dat daarmee is beoogd afstand te nemen van deze verantwoordelijkheid van de landbouwer. Uit punt 6 van de considerans van Verordening (EG) nr. 319/2008 leidt het College af dat deze wijziging verband houdt met het opnemen per 1 april 2008 van de hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven tweede alinea in artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, waarin is voorzien bij de wijziging van deze verordening bij Verordening (EG) nr. 146/2008. Uit punt 3 van de considerans van laatstgenoemde verordening komt naar voren dat genoemde tweede alinea is toegevoegd naar aanleiding van de beperking tot één dag van de periode gedurende welke de percelen die overeenstemmen met subsidiabele hectaren ter beschikking van de landbouwer moeten blijven staan. Beoogd is de regels inzake de aansprakelijkheid in het kader van de randvoorwaarden, met name in geval van overdracht van de grond gedurende het betrokken kalenderjaar, te verduidelijken, in die zin dat de landbouwer die de steunaanvraag indient, gedurende het betrokken kalenderjaar voor alle in de steunaanvraag opgegeven landbouwgrond ten aanzien van de bevoegde autoriteit aansprakelijk is in geval van niet-naleving van de randvoorwaarden. Met deze wijziging is dus niet beoogd om het uitgangspunt van de verantwoordelijkheid van de landbouwer voor niet-naleving van randvoorwaarden te verlaten. Dit oordeel vindt verder steun in het feit dat artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 - zoals deze bepaling hiervoor in rubriek 2.1 is weergegeven - voor de aansprakelijkheid van de landbouwer onverminderd vereist dat het bewuste handelen of nalaten aan hem kan worden toegeschreven, en niet dat dit handelen of nalaten door hem is begaan.
Gelet hierop is het College van oordeel dat de in het boeterapport geconstateerde overtreding van het loonbedrijf als zodanig rechtstreeks kan worden toegeschreven aan appellant in de zin van artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, nu appellant als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk is voor activiteiten die, in dit geval door het loonbedrijf, in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht.
5.6 Hiermee is naar het oordeel van het College echter niet gezegd dat het bij het loonbedrijf aanwezige opzet bij het begaan van de niet-naleving dan ook aan appellant kan worden toegeschreven.
Het College stelt in dit verband voorop dat in een geval als hier aan de orde - waarin een landbouwer derden inschakelt om op door hem beheerde percelen landbouwgrond landbouwactiviteiten uit te voeren, en deze derden daarbij een (opzettelijke) niet-naleving begaan - niet uitgesloten kan worden dat bij die landbouwer opzet aanwezig is, ook al heeft hij de niet-naleving feitelijk niet zelf begaan. Zo is denkbaar dat een landbouwer die de regie over zijn landbouwgrond geheel prijsgeeft aan een derde, zonder zich over diens bekwaamheid of betrouwbaarheid een oordeel te hebben gevormd en zonder enig toezicht te houden op de wijze waarop deze derde te werk gaat, zelf uit hoofde van een opzettelijke niet-naleving aansprakelijk is, indien blijkt dat deze derde het met de naleving van de beheerseisen niet erg nauw neemt. Afhankelijk van daarin aan de orde zijnde feiten en omstandigheden, zou in een dergelijk geval immers gezegd kunnen worden dat de landbouwer bewust het risico op de koop toe heeft genomen dat op de door hem beheerde - en als subsidiabele grond opgegeven - landbouwgrond niet-nalevingen zullen plaatsvinden.
Het College is echter in dit concrete geval van oordeel dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om (voorwaardelijk) opzet bij appellant aan te kunnen nemen. De enkele omstandigheid dat de door het loonbedrijf opzettelijk gepleegde niet-naleving aan appellant kan worden toegeschreven vanwege zijn verantwoordelijkheid voor het landbouwbedrijf in kwestie, betekent immers niet noodzakelijkerwijs dat bij appellant zelf sprake was van op die niet-naleving gericht (voorwaardelijk) opzet. Verweerder heeft aan het bestreden besluit voor het overige geen feiten ten grondslag gelegd die erop duiden dat ook bij appellant sprake was van opzet. De overgelegde stukken bevatten daarvoor evenmin aanknopingspunten. Mede in aanmerking genomen dat appellant onweersproken heeft gesteld dat het betrokken loonbedrijf is gecertificeerd om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken en een goede reputatie geniet - welke stelling lijkt te worden ondersteund door de uit het boeterapport blijkende omstandigheid dat het loonbedrijf ook zaken doet met de GMO-erkende telersvereniging De Schakel - komt het College tot het oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat appellant ten aanzien van de aan hem toe te schrijven niet-naleving opzet verweten kan worden.
5.7 Appellants betoog dat verweerder door oplegging van de randvoorwaardenkorting de onderhavige overtreding dubbel bestraft, faalt, reeds nu de door appellant bedoelde boetes niet aan hem zijn opgelegd. Daar komt bij dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellant op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd.
5.8.1 Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.6 is overwogen is het bestreden besluit gebaseerd op een onjuiste uitleg van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, Awb op de navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien.
5.8.2 Appellant heeft als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf de verantwoordelijkheid om een zodanig beheer te voeren dat zijn bedrijf aan de beheerseisen voldoet. Dit brengt met zich dat appellant erop dient toe te zien dat op het door hem beheerde landbouwbedrijf geen niet-nalevingen van de beheerseisen plaatsvinden. Dat betekent in dit concrete geval dat van appellant kon worden gevergd te voorkomen dat bij de schorsenerenteelt verboden bestrijdingsmiddelen gebruikt zouden worden.
Zoals hierboven onder 5.2 is overwogen, heeft appellant de zorg voor de onkruid- en ziektebestrijding in handen gelegd van het loonbedrijf en er - mede op basis van zijn indruk van dit bedrijf - op vertrouwd dat het bedrijf in overeenstemming met de geldende regelgeving zou handelen. Appellant heeft vervolgens echter niets - althans onvoldoende - ondernomen om toezicht te houden op de manier waarop het loonbedrijf daadwerkelijk op zijn percelen te werk is gegaan, en er evenmin anderszins voor gezorgd dat hij van inbreuken op de beheerseisen op de hoogte zou komen. Integendeel, uit hetgeen appellant ter zake heeft betoogd, blijkt dat hij zich nadrukkelijk ver van enige bemoeienis met het werk van het loonbedrijf heeft gehouden, nu hij naar eigen zeggen van de schorsenerenteelt geen verstand heeft en uit hoofde van het teeltcontract geen beschikkingsmacht had over wijze waarop het loonbedrijf de ziektebestrijding ter hand nam. Dit gegeven onderstreept naar het oordeel van het College de conclusie dat appellant nalatig is geweest: hij heeft zichzelf welbewust de mogelijkheid ontnomen om aan zijn verantwoordelijkheid in het kader van de beheerseisen - welke verantwoordelijkheid hij door indiening van een steunaanvraag op zich neemt - te voldoen. Dit kan hem als ernstige nalatigheid worden toegerekend.
5.8.3 Uit het voorgaande volgt dat de betrokken niet-naleving appellant als een nalatige niet-naleving toegerekend moet worden. Op grond van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 dient appellant derhalve in beginsel een korting van 3% opgelegd te worden. Voor zover uit de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB een ander regulier kortingspercentage volgt, komt daaraan - gelet op hetgeen het College in zijn uitspraak van 25 mei 2011 (AWB 09/1253; www.rechtspraak.nl, LJN: BQ6436) hieromtrent heeft overwogen - geen betekenis toe.
Voor een verhoging of verlaging van het reguliere kortingspercentage kunnen in het controlerapport van de AID geen aanknopingspunten worden gevonden. Hetgeen appellant in dit kader heeft aangevoerd geeft daartoe evenmin aanleiding. Het College zal de korting derhalve op 3% vaststellen.
5.9 Er bestaat aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874,-- op basis van 2 punten, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde van € 437,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 5 november 2009 en stelt appellants randvoorwaardenkorting voor het jaar 2008 vast op 3%;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen