Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/661 30 november 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. D.L. Hoogenkamp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 25 juni 2010, bij het College binnengekomen op 5 juli 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 17 december 2009, waarbij verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) na uitbetaling alsnog werd geweigerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 10 juni 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant met bericht van verhindering niet is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
" Artikel 23 - Algemene beginselen
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse waarin deze verordening voorziet, worden zo uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.
2. Indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, worden de betrokken steunaanvragen afgewezen. (…)
Artikel 73 - Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen
1. In geval van onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag (…) terug.
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoedge autoriteit (…) en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt.
Heeft de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen, die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt het bepaalde in de eerste alinea slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld,
5. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien meer dan tien jaar verstreken is tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de bevoegde autoriteit de begunstigde er voor het eerst van in kennis heeft gesteld dat de betrokken betaling onverschuldigd was.
(…) "
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is onder andere bepaald:
"Artikel 5:11
Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:16
Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen in te vorderen.
Artikel 5:20
1. Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier “Gecombineerde opgave 2008” bedrijfstoeslag aangevraagd.
- Op 11 september 2008 heeft een controleur van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID), het bedrijf van appellant bezocht om een fysieke controle te verrichten in verband met de Slachtpremieregeling en de Regeling identificatie en registratie van dieren.
- Naar aanleiding van dit onderzoek is het rapport van 11 september 2008 opgesteld waarin staat vermeld:
" Veehouder heeft controle geweigerd. Ik heb op 11 september alleen via papier kunnen communiceren met veehouder A. Vorig jaar heeft deze veehouder een P.V. van mij aangezegd gekregen. Hij is gekort op de slachtpremie, omdat het inloggen op de site van CR Delta niet lukte. We hebben bij de hercontrole een week later het bedrijfsregister akkoord bevonden. Veehouder is hiertegen in beroep gegaan. Vorig jaar hadden wij eveneens problemen gehad met het betreden/de controle laten doorgaan. Het heeft ons vorig jaar drie kwartier gekost. C had in 2005 dezelfde problemen. Veehouder wilde zijn rechten weten. Ik heb hem erop gewezen, dat wanneer hij slachtpremie wilde ontvangen hij dan aan de voorwaarden moet voldoen, waarmee hij toentertijd akkoord is gegaan. Veehouder wou niet tekenen net als vorig jaar. "
- Bij besluit van 18 april 2009 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor 2008 vastgesteld.
- In een emailbericht van 8 maart 2010 aan verweerder verklaart de controleur van de AID:
" Er is een bedrijfsbezoek geweest. A wenste niet met mij te praten, bij vorige controles waren er ook al eens problemen. A wou alleen via papier communiceren. Hij stelde een vraag op papier en ik moest op papier beantwoorden. Als ik wat wou zeggen deed hij zijn vinger op de lippen, waarmee hij aangaf er wordt niet gepraat. Ik heb dit een kwartier, twintig minuten volgehouden. Toen heb ik hem mondeling de vraag gesteld wat hij wou controle of geen controle. Vervolgens wees hij met de hand richting de weg. Voor mij was dit duidelijk, weigering controle. "
- Bij besluit van 17 december 2009 heeft verweerder zijn besluit van 18 april 2009 herzien en de bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 alsnog geweigerd.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 26 januari 2010 bezwaar gemaakt.
- Op 30 maart 2010 is appellant telefonisch gehoord over zijn bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat appellant de controle ter plaatse door AID-controleurs op 11 september 2008 heeft verhinderd, zodat op grond van artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2008 diende te worden afgewezen. Een doelmatige controle is niet mogelijk, indien een controleur - zoals appellant eiste tijdens het controlebezoek - enkel via briefjes met een landbouwer kan communiceren. Appellant heeft er daarnaast voor gekozen om de controleur de deur te wijzen.
Ook bij fysieke controles op het bedrijf van appellant in 2007 en 2005 hebben controleurs problemen ondervonden. Appellant heeft, nadat hij werd gewezen op de gevolgen van het verhinderen van een controle, wel meegewerkt aan die controles.
Dat appellants bedrijf is gecontroleerd door dezelfde AID-inspecteur als in 2007, betekent niet dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld jegens appellant. Appellant heeft geen zeggenschap over de vraag welke inspecteur op zijn bedrijf komt controleren. Evenmin bestond er voor verweerder een plicht om een andere controleur te sturen.
Het besluit is bovendien niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel of motiveringsbeginsel genomen. Van enige benadeling door de lange besluitvorming is verweerder evenmin gebleken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat, aan dat hij schriftelijk wilde communiceren tijdens de controle om bewijs te hebben van hetgeen daarbij besproken is. Appellant achtte schriftelijk bewijs noodzakelijk, omdat hij slechte ervaringen had met de betreffende controleur, die volgens appellant onder meer het rapport fysieke controle 2007 niet naar waarheid heeft ingevuld. Appellant stelt de controle vervolgens te hebben geweigerd nadat hem was gebleken dat de controleur de regelgeving onvoldoende beheerste.
Dat appellant geen vertrouwen had in de betreffende controleur was verweerder bekend, gelet op de procedure tegen het besluit over 2007, waarin het eerdergenoemde onjuiste rapport van de controleur centraal stond. Van appellant kon daarom in redelijkheid niet worden gevraagd medewerking te verlenen aan de controle door juist deze controleur. Verweerder zou het probleem eenvoudig hebben kunnen voorkomen door een andere controleur te sturen. De controles in 2009 en 2010 hebben immers ook zonder problemen plaatsgevonden. Verweerder heeft derhalve onzorgvuldig gehandeld.
Het besluit is disproportioneel, omdat appellant als gevolg hiervan een schade lijdt van ruim € 20.000,--, hetgeen niet in verhouding staat tot het handelen van appellant en de eenvoudige wijze waarop verweerder de situatie had kunnen voorkomen.
Tot slot heeft de besluitvorming na het uitbrengen van het controlerapport meer dan een jaar geduurd. Het is onredelijk om na zo lange tijd nog op die grond de reeds uitbetaalde inkomenssteun te weigeren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Niet omstreden is dat een controleur van de AID het bedrijf van appellant op 11 september 2008 bezocht in het kader van een controle op een van de randvoorwaarden, namelijk de inachtneming van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Appellant heeft, toen de controleur na enige tijd tot de conclusie kwam, dat een uitsluitend schriftelijke communicatie, als door appellant gewenst niet werkbaar was, de controleur de deur gewezen.
5.2 Ingevolge artikel 5:20 Awb Pro is een ieder verplicht om een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en ingevolge artikel 5:16 Awb Pro mag de toezichthouder inlichtingen vorderen.
Gelet daarop was de controleur naar het oordeel van het College in dit geval bevoegd om van appellant te vergen, dat deze mondeling zou antwoorden op mondeling aan hem gestelde vragen. Het College acht het overigens ook geenszins onbegrijpelijk dat de controleur een controle ter plaatse als hier aan de orde, waarbij uitsluitend schriftelijk (met briefjes) gecommuniceerd kon worden niet heeft willen voortzetten en daarom op een normale mondelinge communicatie heeft aangedrongen. Toen appellant in reactie daarop appellant de deur wees, heeft hij in de zin van artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 een (normale) voortzetting van de controle verhinderd.
5.3 Dat appellant de controleur niet vertrouwde vanwege een eerdere, volgens appellant onjuiste, rapportage van de hand van diezelfde controleur met betrekking tot een fysieke controle in 2007, geeft hem niet het recht om medewerking aan een nieuwe controle door deze controleur te weigeren. Evenmin kan het feit, dat naar appellants oordeel de controleur blijk gaf de regelgeving onvoldoende te beheersen, een dergelijke weigering rechtvaardigen. Ook kan niet gezegd worden dat verweerder aanleiding had moeten vinden een andere controleur met de controle te belasten. In dat verband is van belang, dat appellant ook met andere controleurs problemen heeft gehad, terwijl de bewuste controleur bij andere landbouwers zonder moeilijkheden controles heeft kunnen uitoefenen.
Indien appellant reden had om de controleur niet te vertrouwen had hij hiervan een aantekening kunnen (laten) maken in het controlerapport.
Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het verwijt dat verweerder onzorgvuldig zou handelen, door zijn besluitvorming op het rapport van deze controleur te baseren.
5.4 Appellant heeft zich er voorts op beroepen, dat er sprake is van disproportionaliteit tussen de hem verweten handeling en het daaraan bij het bestreden besluit verbonden gevolg van een verlies van ruim € 20.000,- aan inkomenssteun. Het College overweegt dienaangaande dat in artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 de regel is neergelegd, dat een aanvraag wordt afgewezen, als de aanvrager controle op de vraag of hij aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden of de randvoorwaarden voldoet onmogelijk maakt.
Het College acht een dergelijke regel niet onevenredig en ziet in dit opzicht geen reden tot twijfel aan de geldigheid van deze bepaling.
5.5 Wanneer een controlerapport wordt uitgebracht, op grond waarvan de verlening van inkomenssteun moet worden geweigerd, ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager daarvan met spoed in kennis te stellen. Het College begrijpt ook niet waarom verweerder, nadat op 11 september 2008 het controlerapport is opgemaakt, appellants aanvraag op 18 april 2009 gehonoreerd heeft en inkomenssteun heeft toegekend, om pas op 17 december 2009 de steun alsnog te weigeren. Dat neemt echter niet weg, dat de plicht om een dergelijke onverschuldigd betaald bedrag terug te vorderen ingevolge artikel 73 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 gedurende tien jaar na de datum van uitbetaling blijft bestaan en dus ten tijde van het bestreden besluit bestond.
5.6 Het beroep dient, gelet op het voorgaande, ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, R.C. Stam en H.O. Kerkmeester in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 november 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld