Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/101 16 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: G.J. Dokter te Kootwijkerbroek,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij faxbericht van 27 januari 2011 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 2010. De beroepsgronden zijn later ingediend.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken toegezonden.
Op 18 november 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling
2.1 Bij besluit van 7 april 2010 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan appellant voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Bij het nu bestreden besluit van 22 december 2010 heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.
2.2 Voor een weergave van de relevante Europese en nationale regelgeving verwijst het College naar de bijlage “wet- en regelgeving” van het bestreden besluit.
2.3 Appellant heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft geconstateerd dat appellant op 6 maart 2009 op een door hem gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze. Vervolgens heeft verweerder appellant de in geding zijnde randvoorwaardenkorting opgelegd; deze geldt voor alle aan hem voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat appellant opzettelijk heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
2.4 Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Hij is van mening dat de voorgeschreven methode van aanwenden van mest niet emissiearm is. Er zijn bovendien diverse nadelige effecten van die methode, zoals:
- de verstoring van het bodemleven en de nuttige werking van het bodemleven;
- het insnijden van de graszode waarbij de graszode gevoeliger is om sporen te rijden op het land en er strookjes opgedroogde mest in het kuilvoer terecht komen;
- bij het insnijden van de graszode ontstaan brandplekken, waar onkruiden een kans krijgen; dit heeft tot gevolg dat onkruidbestrijding moet worden toegepast, hetgeen niet bevorderlijk is voor het milieu;
- in het voorjaar hebben vogelnesten minder kans omdat het land intensiever wordt bereden met landbouwmachines;
- een minder goede verdeling van de mest bij injecteren ten opzichte van bovengronds uitrijden.
Appellant wijst erop dat hij mest uitrijdt voordat het gaat regenen of, indien het onvoldoende regent, hij na bemesten het land met water besproeit. Hij werkt op zijn bedrijf met dezelfde bedrijfsspecifieke excretie die wordt gebruikt bij bedrijven die meedoen met de praktijkproef 'bovengronds bemesten'. De bedoelingen van appellant en de achterliggende gedachtegang zijn goed.
Voorts voert appellant aan dat de bedrijfskorting in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en heeft hij gewezen op de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 21 juli 2009, LJN BJ3219, waar de rechtbank voor een overtreding van het verbod op het niet-emissiearm aanwenden van mest geen straf heeft opgelegd.
Appellant voert aan dat de verplichting tot emissiearm aanwenden van mest niet wordt genoemd in de Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG) zodat de korting wegens het niet naleven van die richtlijn onrechtmatig is; de verplichtingen van de Nederlandse wetgeving gaan verder dan de eisen die op grond van de Nitraatrichtlijn worden gesteld.
Appellant bestrijdt tevens de conclusies die zijn getrokken in de evaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving (hierna: evaluatie).
Aan appellant behoort geen korting te worden opgelegd, of ten hoogste de initiële korting van 5%.
2.5 Het College stelt voorop dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun op grond van de van toepassing zijnde communautaire en nationale bepalingen afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van - onder meer - het milieu. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden.
2.6 Het betoog van appellant dat erop neerkomt dat de verplichting tot het emissiearm aanwenden van mest niet op Richtlijn 91/676/EEG kan worden gebaseerd treft geen doel. Artikel 5 van Pro het Besluit gebruik meststoffen, waarin deze verplichting is neergelegd, strekt tot implementatie van artikel 5, vierde lid, aanhef en onder a, in samenhang met bijlage III van deze richtlijn. Het gaat daarbij om maatregelen die in actieprogramma’s dienen te worden opgenomen, waaronder voorschriften die een beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen inhouden. Gelet op het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 dient dan artikel 5 van Pro het Besluit als rechtsbasis voor de randvoorwaardenkorting gehanteerd te worden. Het College is niet gebleken dat artikel 5 van Pro het Besluit gebruik meststoffen in strijd is met de bedoelde richtlijn.
2.7 Zoals door appellant is verklaard, heeft hij op principiële gronden gekozen voor een methode van niet-emissiearm aanwenden van mest, terwijl hij wist dat deze niet in overeenstemming was met de voorgeschreven regels. Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld dat appellant met opzet heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
2.8 Het College heeft goede nota genomen van het nog eens ter zitting toegelichte standpunt van appellant, dat inhoudt dat de voorgeschreven wijze van aanwenden van mest niet leidt tot het daarmee beoogde doel.
Mede op basis van voornoemde evaluatie geldt echter tot op heden als uitgangspunt dat de voorgeschreven wijze van emissiearm aanwenden tot een substantiële beperking van de ammoniakemissie leidt. Wat de bodemstructuur, bodemleven en weidevogels betreft signaleert het planbureau dat de negatieve effecten beperkt zijn of niet konden worden aangetoond. Het College overweegt hierbij dat de enkele mening van appellant dat genoemde evaluatie onjuist is, zonder dat deze mening nader onderbouwd is, onvoldoende gewicht heeft om de in de evaluatie getrokken conclusie opzij te zetten.
Niettemin is bekend dat een aantal veehouders, waaronder ook appellant, de overtuiging heeft dat het aanwenden van drijfmest op de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven wijze schade toebrengt aan onder meer bodemstructuur, de bodemfauna en de bodemvruchtbaarheid. Voorlopig heeft de ambtsvoorganger van verweerder echter geen algemene uitzondering willen toestaan op de bestaande voorschriften met betrekking tot emissiearm aanwenden van mest. Slechts aan een beperkt aantal veehouders is in het kader van een praktijkproef ontheffing verleend. Appellant behoort niet tot die categorie.
Een en ander betekent dat verweerder in het geval van appellant geen uitzondering hoefde te maken door geen korting op te leggen. Verder is van omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004, die aanleiding hadden kunnen geven tot een verlaging van de korting tot 15%, niet gebleken.
2.9 Voor zover appellant met verwijzing naar het vonnis van de rechtbank Zutphen in de strafzaak van een veehouder die zijn mest bovengronds aanwendt, beoogt een beroep te doen op het evenredigheidsbeginsel, kan dit niet slagen. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese Verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken.
2.10 Voor zover appellant zich met zijn verwijzing naar genoemd vonnis beroept op artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5353 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellant op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 – een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid – opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd en valt daarmee buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM Pro.
2.11 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven