Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/257 23 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. S.M. Oude Lage Venterink, werkzaam bij Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 17 maart 2011, bij het College binnengekomen op 22 maart 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 februari 2011, waarbij verweerder de bezwaren van appellant tegen het besluit van 30 juni 2010 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2009 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) vastgesteld.
Bij brief van 17 mei 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Op 9 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde, voor zover en ten tijde van belang, als volgt:
" Artikel 20
Verificatie van de voorwaarden voor subsidiabiliteit
1. De lidstaten voeren administratieve controles van de steunaanvragen uit om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
2. De administratieve controles worden aangevuld met een op verificatie van de subsidiabiliteit van de steun gericht systeem van controles ter plaatse. Hiertoe stellen de lidstaten een steekproefplan op voor de landbouwbedrijven.
De lidstaten kunnen teledetectietechnieken en GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System — wereldwijd satellietnavigatiesysteem) gebruiken als middel om inspecties ter plaatse van landbouwpercelen uit te voeren.
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidde, voor zover en ten tijde van belang als volgt:
" Artikel 24
Kruiscontroles
1. De in artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
(…)
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen;
(…)
2. Uit de kruiscontroles voortvloeiende indicaties omtrent onregelmatigheden geven aanleiding tot ene vervolgactie in de vorm van enige andere passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse.
(…)
Artikel 29
Onderdelen van de controles ter plaatse
(…)
De lidstaten kunnen gebruikmaken van technieken op basis van teledetectie en wereldwijde satellietnavigatiesystemen.
Artikel 30
Constatering van de oppervlakten
1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig middel waarvoor is aangetoond dat het een meting garandeert van een kwaliteit die ten minste gelijkwaardig is aan die welke is voorgeschreven in een geldende technische norm die is opgesteld op het niveau van de Gemeenschap.
(…)
Artikel 32
Teledetectie
1. Een lidstaat die gebruikmaakt van de bij artikel 29, tweede alinea, geopende mogelijkheid controles ter plaatse uit te voeren door middel van teledetectie, verricht:
a) een foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s van alle percelen landbouwgrond per aanvraag die moeten worden gecontroleerd, met het doel de vegetatie te herkennen en de oppervlakte te meten;
b) een fysieke veldinspectie van alle percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier "Gecombineerde opgave 2009" om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht en hiervoor de percelen 1 tot en met 20 opgegeven.
- Bij besluit van 26 november 2009 heeft verweerder de voorschotbetaling bedrijfstoeslag 2009 vastgesteld op
€ 14.412,07. Verweerder heeft de opgegeven oppervlakte aangemerkt als geconstateerde oppervlakte en aangegeven dat hij werkt aan een actualisatie van het perceelsregister die kan leiden tot een aanpassing van de perceelsgegevens van appellant.
- Bij besluit van 30 juni 2010 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2009 definitief vastgesteld op € 10.098,14. Verweerder heeft alle opgegeven percelen, met uitzondering van de percelen 9 en 21, gecorrigeerd omdat bij controle is gebleken dat de opgegeven oppervlakte niet klopt. Verweerder geeft echter aan het teveel uitbetaalde voorschot niet terug te vorderen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 augustus 2010 bezwaar gemaakt. Appellant geeft aan dat de AID de opgave van de percelen in 2007 handmatig heeft nagemeten en, behoudens één perceel, heeft goedgekeurd. Appellant heeft gewezen op de slootmarge en verzoekt om een fysieke veldinspectie.
- Op 16 december 2010 is appellant in het kader van het bezwaar gehoord. Van het horen is een verslag gemaakt.
- Op 20 februari 2011 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Een lidstaat voert administratieve controles uit ten aanzien van steunaanvragen. In dit kader vindt een verificatie van de subsidiabele oppervlakte plaats. Hierbij vergelijkt verweerder de in de verzamelaanvraag aangegeven gewaspercelen met de referentiepercelen.
Aangezien de kaartlaag van de referentiepercelen voldoende nauwkeurig en actueel moet zijn, is in 2009 de nieuwe kaartlaag Agrarisch Areaal Nederland (AAN) ingevoerd. Daarbij zijn de perceelsgrenzen nauwkeuriger langs diverse landschapselementen zijn gelegd en zijn niet-subsidiabele delen daarbuiten gelaten. Weggelaten zijn onder meer water en bermen.
Aan de hand van de geactualiseerde referentielaag is de aanvraag bedrijfstoeslag 2009 van appellant opnieuw beoordeeld. Voor zover daartoe aanleiding was heeft verweerder daarbij rekening gehouden met de door appellant opgegeven perceelswijzigingen en opmerkingen in het perceelsregister.
Verweerder geeft aan dat de door appellant aangebrachte wijzigingen in de GDI 2010 niet kunnen worden meegenomen omdat het hier bedrijfstoeslag 2009 betreft. Voorts is naar de mening van verweerder de AID-rapportage uit 2007 niet maatgevend: in de eerste plaats is thans de situatie in 2009 aan de orde en in de tweede plaats kan het bij het beoordelen van een verzamelaanvraag gebeuren dat niet elke onregelmatigheid wordt opgemerkt dan wel tot gevolgen leidt, zodat een eerdere goedkeuring van de opgegeven oppervlakte niet betekent, dat deze thans ook wordt goedgekeurd. De slootmarge ten slotte geldt vanaf 2010 en is dus nog niet van toepassing op de bedrijfstoeslag 2009.
Verweerder heeft de volgende oppervlakten geconstateerd:
- perceel 1: 2.24 ha.; - perceel 12: 0.80 ha;
- perceel 2: 2.30 ha.; - perceel 13: 1.68 ha;
- perceel 3: 2.27 ha.; - perceel 14: 1.71 ha;
- perceel 4: 2.14 ha.; - perceel 15: 1.99 ha;
- perceel 5: 2.45 ha.; - perceel 16: 1.24 ha;
- perceel 6: 2.47 ha.; - perceel 17: 0.70 ha;
- perceel 7: 1.28 ha; - perceel 18: 2.93 ha;
- perceel 8: 1.43 ha; - perceel 19: 1.05 ha;
- perceel 9: 0.74 ha; - perceel 20: 1.01 ha;
- perceel 10: 0.69 ha; - perceel 21: 0.12 ha.
- perceel 11: 1.27 ha;
4. Het standpunt van appellant
Volgens appellant zijn de oppervlakten van zijn percelen niet op een juiste manier vastgesteld.
Hij beargumenteert dit door erop te wijzen dat in 2007 de oppervlakten zijn bepaald door middel van een door de AID uitgevoerde fysieke veldinspectie en dat de percelen in 2009 geen andere oppervlakte kunnen hebben dan in 2007, aangezien de perceelsgrenzen worden gevormd door sloten. Vanaf deze inspectie tot en met de onderhavige procedure hebben in totaal vier metingen plaatsgevonden, met telkens een verschillende uitkomst. Daardoor ontbreekt bij appellant het vertrouwen dat de metingen correct zijn uitgevoerd.
Aangezien verweerder afwijkt van de eerder door de AID vastgestelde perceelsgrenzen, hadden deze grenzen slechts door middel van een veldinspectie mogen worden vastgesteld; appellant verzoekt dan ook om een dergelijke veldinspectie.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat hij het onterecht vindt dat hem een strafkorting van 20% is opgelegd omdat hij er steeds op heeft gewezen dat er grote verschillen waren in de uitkomsten van de diverse metingen.
Ten slotte heeft appellant aangegeven dat de uitkomst van de metingen niet alleen van invloed is op de bedrijfstoeslag, maar ook op plaatsingsruimte van dierlijke mest op zijn bedrijf.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geding is de vraag aan de orde of verweerder bij de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2009 van appellant de juiste perceelsoppervlakten heeft geconstateerd. Partijen worden in dit kader met name verdeeld gehouden door de vraag of verweerder deze oppervlakten heeft kunnen vaststellen zonder dat een fysieke veldinspectie als bedoeld in artikel 32, eerste lid, onder b, van Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft plaatsgevonden.
5.2.1 Het College beantwoordt laatstgenoemde vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.2.2 Uit de in rubriek 2.1 weergegeven regelgeving volgt, dat lidstaten administratieve controles of controles ter plaatse van steunaanvragen uitvoeren om te verifiëren of aan de voorwaarden voor toekenning van steun is voldaan.
Een administratieve controle houdt onder meer een vergelijking in van de door een landbouwer voor de uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen landbouwgrond met de in het systeem voor identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen, en tevens een vergelijking van de steunaanvraag van de landbouwer met de steunaanvragen van andere landbouwers, de zogeheten kruiscontroles.
5.2.3 De administratieve controles worden steekproefsgewijs aangevuld met controles ter plaatse.
Dit zijn controles waarbij de oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig middel waarvoor is aangetoond dat het een meting garandeert van een kwaliteit die ten minste gelijkwaardig is aan die welke is voorgeschreven in een geldende technische norm die is opgesteld op het niveau van de Gemeenschap. Bij deze vorm van controle kan een lidstaat gebruikmaken van teledetectie. In dat geval wordt een foto-interpretatie verricht van satellietbeelden of luchtfoto’s van alle percelen landbouwgrond per aanvraag die moeten worden gecontroleerd, met
– onder andere – het doel de oppervlakte te meten. Indien echter op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit niet kan worden geconcludeerd, dat de aangifte juist is, vindt een fysieke veldinspectie plaats op die percelen waar dit zo is.
5.3.1 Ter beantwoording van de vraag of verweerder op correcte wijze de oppervlakte van de door appellant opgegeven percelen in afwijking van diens aangifte heeft vastgesteld, is derhalve relevant de vraag of verweerder in 2009 al dan niet een controle ter plaatse heeft uitgevoerd.
5.3.2 Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder zich in dit verband desgevraagd op het standpunt gesteld dat de aanvraag van appellant uitsluitend is onderworpen aan een administratieve controle; er is immers een vergelijking gemaakt van de percelen landbouwgrond van appellant met de in het systeem voor identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen, en tevens heeft een kruiscontrole plaatsgevonden.
5.3.3 Het College volgt het standpunt van verweerder niet en is van oordeel dat verweerder in het jaar 2009 door middel van luchtfoto-interpretatie een controle ter plaatse heeft uitgevoerd.
Daartoe overweegt het College dat verweerder in dit jaar door middel van uit 2009 stammende, dus ook ten tijde van de controle actuele, luchtfoto’s de nieuwe AAN-laag in het leven heeft geroepen. Met deze AAN-laag is, in ieder geval in het hier relevante jaar 2009, de beteelde oppervlakte van de percelen vastgesteld, en niet slechts de beteelbare oppervlakte; immers, de resultaten van de metingen in het kader van de AAN-laag zijn door verweerder onmiddellijk ten grondslag gelegd aan een besluit omtrent de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2009.
5.4 Tegen de achtergrond van de conclusie dat er in het onderhavige geval sprake is van een controle ter plaatse, overweegt het College verder als volgt.
Vaststaat dat verweerder niet op basis van de foto-interpretatie heeft geconcludeerd dat de aangifte juist is, omdat verweerder een andere perceelsoppervlakte constateert dan appellant in zijn aangifte heeft aangegeven. In die omstandigheden schrijft artikel 32, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 796/2004 voor, dat een fysieke veldinspectie plaatsvindt. Ondanks een expliciet verzoek daartoe van appellant voordat het thans bestreden besluit werd genomen, heeft verweerder een dergelijk onderzoek van de betrokken percelen niet verricht.
Het vorenstaande brengt het College tot de conclusie dat bedoelde fysieke veldinspectie alsnog dient plaats te vinden en dat de daaruit voortvloeiende resultaten dienen te leiden tot een nieuw besluit op bezwaar.
5.5 Het beroep van appellant is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op appellants bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
is overwogen;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 152,-- (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven