Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1045 26 januari 2011
27308 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling duurzame warmte voor bestaande woningen
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
VvE Duinwijck-Strandwijck-Zeewijck, te Noordwijk, appellante,
gemachtigden : G. Messemaker, drs. C.H. van Rijn en drs. M.A. Wiebes,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,verweerder,
gemachtigden: mr. J. Weda en ir. K. Sagel werkzaam bij Agentschap NL.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 1 oktober 2010, bij het College binnengekomen op 4 oktober 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 augustus 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante tegen een besluit van 27 april 2010, waarbij verweerder de subsidieaanvraag in het kader van de Tijdelijke energieregeling markt en innovatie heeft afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 2 november 2010 heeft appellante nadere gronden voor het beroep ingediend.
Bij brief van 25 november 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 22 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Tijdelijke energieregeling markt en innovatie (Stcrt. 2008, nr. 173, nadien gewijzigd; hierna: Subsidieregeling) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 2.2
(…)
2. Op een subsidie voor een duurzame warmtemaatregel zijn niet van toepassing
(…)
- de artikelen 10, tweede lid, 11 tot en met 14, 23, onderdeel d, en 36 tot en met 42 van het Kaderbesluit EZ-subsidies.
(…)
Artikel 2.3
1. De hoogte van de subsidie voor zonneboilers, warmtepompen, niet zijnde lucht/waterwarmtepompen, en lucht/waterwarmtepompen wordt berekend door het aantal GJ of kWth te bepalen volgens de methode, opgenomen in bijlage 4, en dit getal te vermenigvuldigen met het bedrag, opgenomen in bijlage 5.
(…)
Bijlage 4 bij artikel 2.3 (berekeningmethode t.b.v. berekenen hoogte van de subsidie)
(…)
1.2 Berekeningsmethode voor de opbrengst in GJ voor grote zonneboilers
Voor grote zonneboilers is er nog geen geaccepteerde internationale methode voor het bepalen van de systeemopbrengst. Voor deze zonneboilers wordt de opbrengst voor de subsidie bepaald op basis van de prestaties van de collectoren, conform NEN-EN 12975.
De opbrengst (GJ) = A * ? * Gj
Met A: de collectoroppervlakte volgens de apertuur (in m2); ?: het rendement en Gj: de jaarlijkse instraling op de collector in Nederland, die voor deze regeling op 4 GJ/m2 is gesteld.
Het rendement wordt bepaald met collectorcurve volgens NEN-EN-12975.
Het rendement ? = ?0 - a1 T* - a2 G (T*)2
Met ?0, a1, en a2 de coëfficienten die uit de test volgen, volgens Annex D van NEN-EN 12975.
T* de gereduceerde temperatuur, die voor deze regeling op 0,078 K.m2/W gesteld is.
G: de instraling, die voor deze regeling en volgens de norm op 1000 W/m2 genomen wordt.
De opbrengst in GJ wordt op één decimaal nauwkeurig afgerond."
Het Kaderbesluit EZ-subsidies (Stb. 2008, 499) bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 10
(…)
2. Vóór indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten komen niet voor subsidie in aanmerking.
(…)"
De Regeling van de Minister van Economische Zaken van 2 december 2009, nr. WJZ/9165300, houdende intrekking van een aantal subsidieregelingen in verband met de stroomlijning hiervan (Stcrt. 2009, 19654) bepaalt, voor zover hier van belang:
"ARTIKEL II
De volgende regelingen worden ingetrokken:
a. Tijdelijke energieregeling markt en innovatie;
(…)
ARTIKEL V
1. Voor zover nog sprake is van enige bestuursrechtelijke afdoening, met inbegrip van bezwaar- en beroepsprocedures, vindt deze overeenkomstig de regelingen, bedoeld in de artikelen I tot en met IV, plaats.
2. Bestaande aanspraken en verplichtingen bij, op grond of in het kader van de regelingen, bedoeld in de artikelen I tot en met IV, blijven in stand.
ARTIKEL VI
Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2010."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 18 december 2009 heeft appellante met een aanvraagformulier een subsidie ten bedrage van € 38.337,50 aangevraagd in het kader van de Subsidieregeling ter zake van een grote zonneboiler voor een appartementencomplex, Collectortype R&R Energydak.
- Bij besluit van 27 april 2010 heeft verweerder de subsidieaanvraag afgewezen omdat de opbrengst in GJ voor grote zonneboilers niet berekend en verkregen is volgens de in de Subsidieregeling voorgeschreven berekeningsmethode.
- Bij brief van 17 mei 2010 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen dat besluit.
- Op 18 augustus 2010 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn besluit tot afwijzing van de subsidieaanvraag voor de installatie en ingebruikname van een zonneboiler met een collectoroppervlak van meer dan 6 m2, ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe het volgende overwogen. Appellante heeft een energiedak aangeschaft dat bestaat uit in het dak te integreren lamellen die als collectoren zijn aan te merken. Het energiedak voldoet aan de definitie van een zonneboiler, zoals omschreven in bijlage 3 bij artikel 2.1, onderdeel 1, van de Subsidieregeling. In artikel 2.3 van de Subsidieregeling is aangegeven dat het subsidiebedrag voor grote zonneboilers wordt bepaald door de opbrengst in GJ te vermenigvuldigen met het subsidiebedrag. De opbrengst dient te worden berekend op de in bijlage 4 bij artikel 2.3 van de Subsidieregeling voorgeschreven manier. De opbrengst van het energiedak is bepaald volgens de normen van EN 12975, echter de hierbij gehanteerde methode komt niet overeen met de in bijlage 4 voorgeschreven methode. Omdat de opbrengst niet bepaald is volgens de voorgeschreven methode, kan verweerder geen subsidie verstrekken voor het energiedak.
Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel is door verweerder afgewezen. Verweerder heeft voor twee aanvragen, in afwijking van de Subsidieregeling zoals hiervoor weergegeven, subsidie verleend voor een energiedak. Verweerder is echter niet gehouden een eerder gemaakte fout te herhalen. Deze twee gevallen zijn volgens verweerder tevens onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat appellante er op grond van deze eerder verleende subsidies niet op kon vertrouwen dat ook de aanvraag van appellante gehonoreerd zou worden.
Verweerder merkt op dat de omstandigheid dat de beslissing tot afwijzing van de aanvraag lang op zich heeft laat wachten, geen invloed heeft op de aard van de door hem genomen beslissing. Voorts merkt verweerder op dat hij herhaalde malen contact heeft gehad met de licentiehouder van het energiedak.
Over het beroep van appellante op de ratio van de Subsidieregeling merkt verweerder in het verweerschrift op dat, ondanks dat een energiedak wellicht meer energie zou besparen dan systemen waarvoor wel subsidie wordt verleend, verweerder zich bij de subsidieverlening heeft te houden aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de Subsidieregeling. Nu de opbrengst van het energiedak niet is berekend volgens de in de Subsidieregeling bepaalde methode, kan verweerder niet in afwijking van de Subsidieregeling subsidie verstrekken voor dit systeem.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft op basis van uitvoerig onderzoek naar investeringen in duurzame warmte en de mogelijkheden van subsidie daarvoor, gekozen voor de aanschaf van twee warmtepompen en een zonneboiler met een collectoroppervlak van meer dan 6,0 m2, type energiedak. Appellante wist op het moment van indienen van haar aanvraag dat voor energiedaken subsidie was verleend aan andere partijen. Appellante heeft op 16 december 2009 subsidie aangevraagd, welke aanvraag op 18 december 2009 door verweerder is ontvangen. Op 27 januari 2010 is appellante subsidie verleend voor de twee warmtepompen. Vanaf die datum heeft appellante diverse malen telefonisch contact opgenomen met verweerder over de aanvraag voor subsidie voor het energiedak en volgens appellante is geen enkele keer gebleken dat de subsidieaanvraag zou worden afgewezen. Naar appellante nadien is gebleken, heeft verweerder de fabrikant op 22 december 2009 laten weten dat energiedaken niet voor subsidie in aanmerking komen.
Appellante doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder andere aanvragen voor energiedaken met gebruik van dezelfde middelen en materialen wel heeft gehonoreerd; de energieopbrengst in GJ is berekend met een daartoe door verweerder verstrekt formulier. Voorts doet appellante een beroep op het vertrouwensbeginsel. Appellante vertrouwde op de in het verleden door verweerder geaccordeerde aanvragen. Pas nadat haar aanvraag door verweerder is ontvangen, heeft verweerder aan de fabrikant laten weten dat energiedaken niet voor subsidie in aanmerking kwamen.
Verder stelt appellante dat verweerder het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. De beslissing tot afwijzing van de aanvraag heeft lang op zich laten wachten. Verweerder heeft appellante in de na 27 januari 2010 gevoerde telefoongesprekken op geen enkele manier laten weten dat de aanvraag niet gehonoreerd zou worden. Indien appellante dat eerder geweten zou hebben, had appellante weliswaar de opdracht niet meer kunnen annuleren, maar had zij met de leverancier in overleg kunnen treden over een ander systeem waarvoor wel subsidie zou worden verleend.
Subsidiair beroept appellante zich op het feit dat in de e-mail van verweerder van 22 december 2009 staat vermeld dat onderzocht wordt wat de toekomstige ontwikkeling qua bijdragen in CO2 reductie en energiebesparing van de energiedaken zou kunnen zijn en of de energiedaken in de Subsidieregeling opgenomen kunnen worden. Volgens appellante blijkt uit nader onderzoek dat de aangeschafte zonneboiler meer energiebesparing per m2 oplevert dan bijvoorbeeld de zonneboiler 'Nefit Solar line', waarvoor wel subsidie wordt verleend op grond van der Subsidieregeling. Daarom zou, zo stelt appellante, subsidieverlening in overeenstemming zijn met de ratio van de Subsidieregeling.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is de vraag of de subsidieaanvraag van appellante terecht en op goede gronden is afgewezen. Het College overweegt hier omtrent het volgende.
5.2 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de energieopbrengst van het energiedak niet berekend is – en ook niet berekend kan worden – volgens de in bijlage 4 bij artikel 2.3 van de Subsidieregeling voorgeschreven methode. Appellante heeft aangevoerd dat desalniettemin diverse algemene rechtsbeginselen in dit geval in de weg staan aan de weigering subsidie te verlenen.
Vaststaat voorts dat verweerder, voordat appellante op 18 december 2009 subsidie voor het energiedak heeft aangevraagd, twee keer subsidie heeft verleend aan andere partijen voor een soortgelijk energiedak, waarbij de opbrengst van het energiedak in GJ is berekend met een door verweerder verstrekt formulier. Voorts heeft verweerder de informatie dat een energiedak niet voor subsidie in aanmerking komt op 22 december 2009 alleen aan de fabrikant van energiedaken doorgegeven en – zo is ter zitting gebleken – niet algemeen bekend gemaakt, bijvoorbeeld via zijn website. Ook in de telefonische contacten, gevoerd na 27 januari 2010 op initiatief van appellante, heeft verweerder niet gemeld dat een energiedak niet voor subsidie in aanmerking komt, terwijl verweerder wist of had kunnen weten dat appellante voor een energiedak subsidie heeft aangevraagd.
Het College overweegt verder dat op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Subsidieregeling ook ná aanschaf en installatie van de maatregel subsidie kan worden aangevraagd. Hoewel appellante de opdracht voor het energiedak heeft verleend zonder de beslissing omtrent subsidieverlening af te wachten, is het College van oordeel dat in de omstandigheden van dit geval appellante enige verwachting over subsidieverlening heeft kunnen ontlenen aan het feit dat verweerder twee keer eerder subsidie heeft verleend voor een energiedak, waarbij de opbrengst van het energiedak is berekend met een door verweerder opgesteld berekeningsformulier.
Het College is van oordeel dat in het licht van het voorgaande het bestreden besluit te zeer op gespannen voet staat met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.3 Het College is van oordeel dat verweerder in de hiervoor geschetste bijzondere omstandigheden van dit geval onder afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet zonder meer tot de volledige afwijzing van de gevraagde subsidie van € 38.337,50 had kunnen besluiten, gelet op het in artikel 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Omdat de opbrengst van het energiedak niet berekend kan worden volgens de in bijlage 4 bij artikel 2.3 van de Subsidieregeling voorgeschreven methode, staat evenwel niet vast dat verweerder het gehele aangevraagde subsidiebedrag dient toe te kennen.
5.4 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen door recht te doen aan de genoemde algemene rechtsbeginselen dan wel een ander besluit te nemen. Hiertoe wordt een termijn van twaalf weken gesteld.
Voorts ziet het College aanleiding partijen er op te wijzen dat het in de onderhavige omstandigheden geraden kan zijn dat partijen nader met elkaar in overleg treden via mediation of op andere wijze, teneinde het geschil tot een minnelijke oplossing te brengen.
5.5 Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de eventuele proceskosten en de vergoeding van het griffierecht.
6. De beslissing
Het College draagt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak:
- het besluit van 24 augustus 2010 in overeenstemming te brengen met het evenredigheidsbeginsel, het
vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, dan wel daarvoor in de plaats een ander besluit te nemen, en
- het herstelde dan wel vervangende besluit aan het College toe te zenden, tenzij partijen binnen die termijn
overeenstemming hebben bereikt over beëindiging van het geschil, in welk geval zij daarvan bericht dienen te zenden.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. F.E. Mulder