Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/876 tot en met 10/878 15 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaken van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2010 heeft verweerder zijn beslissing van 28 juni 2008 en zijn beslissing van 14 juli 2008 op grond van de Regeling GLB- inkomenssteun 2006 (de Regeling) gehandhaafd, waarbij door verweerder voor de slachtpremie 2007 en de bedrijfstoeslag 2007 een randvoorwaardenkorting van 3% is vastgesteld. Eerdere besluiten op bezwaar gericht tegen de vastgestelde randvoorwaardenkorting van 3% zijn door het College bij uitspraak van 25 februari 2010 (AWB 09/523 en 09/524) wegens schending van de hoorplicht vernietigd.
Bij besluit van 8 juli 2010 heeft verweerder zijn beslissing van 13 maart 2009 op grond van de Regeling gehandhaafd waarbij een (algemene) randvoorwaardenkorting van 20% op alle voor appellante toepasselijke subsidieregelingen voor het jaar 2008 is vastgesteld.
Bij besluit van 8 juli 2010 heeft verweerder zijn beslissing van 19 juni 2009 op grond van de Regeling gehandhaafd waarbij de slachtpremie 2008 is vastgesteld, met verrekening van de randvoorwaardenkorting van 20%.
Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 16 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 19 augustus 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 4 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellante zijn verschenen A te C en J.A.M. van der Kroon te Westwoud. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
Bijlage III
Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, onder a), moeten worden opgenomen
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
(…)
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage I
Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I, behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1.Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2.Op basis van beoordeling op de 4 criteria, bedoeld in artikel 2, tweede lid, kan de minister adviseren het kortingspercentage op het niveau van een randvoorwaardenterrein te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot ten hoogste 100%.
(…) "
Met ingang van 1 januari 2008 luidde artikel 8 van de Beleidsregels randvoorwaarden GLB als volgt:
" Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
3.Op basis van beoordeling op de 4 criteria, bedoeld in artikel 2, tweede lid, kan de minister adviseren het kortingspercentage op het niveau van een randvoorwaardenterrein te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot ten hoogste 100%.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- Appellante heeft aanvragen gedaan om uitbetaling van de slachtpremie en van haar toeslagrechten voor 2007 en 2008.
- Naar aanleiding van fysieke controles op 15 maart 2007 en 13 februari 2008 is zij, voor zover hier van belang, gekort op de uit te keren bedrijfstoeslag en de uit te keren slachtpremie, omdat niet was voldaan aan de randvoorwaarde om dierlijke meststoffen emissiearm aan te wenden.
- Voor het jaar 2007 is zij voor beide regelingen met 3% gekort.
- Voor het jaar 2008 heeft verweerder voor beide regelingen een korting van 20% opgelegd.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft de bezwaren tegen de randvoorwaardenkortingen ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vast staat dat appellante op 15 maart 2007 en 13 februari 2008 dit verbod heeft overtreden en daarmee niet aan deze randvoorwaarde heeft voldaan.
De stelling dat appellante fysische ionenregulatie (FIR) gebruikt, leidt niet tot een andere conclusie. Uit onderzoek van het Planbureau voor de leefomgeving is gebleken dat de verplichting om dierlijke mest emissiearm te gebruiken een effectieve en doelmatige maatregel is, die heeft geleid tot een daling van de ammoniakemissie met 60 tot 75% ten opzichte van de vroeger toegepaste breedwerpige bovengrondse methode. Aangezien aan toevoeging van FIR-preparaten – een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie – geen duidelijk positief effect kan worden verbonden, kent de Minister geen emissiebeperkende waarde toe aan toepassing van FIR. Met betrekking tot een alternatieve bedrijfsvoering wil de Minister vooralsnog geen uitzonderingen toestaan op de bestaande voorschriften. Op basis van de huidige wet- en regelgeving heeft appellante derhalve een perceel grasland op niet-emissiearme wijze bemest.
Voor het jaar 2008 is op basis van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB geoordeeld dat er sprake is van opzettelijke niet- naleving. Er is daarom voor 2008 een korting opgelegd van 20%. Voor 2007 bedroeg de korting 3%. Appellante beschikte voor de jaren 2007 en 2008 niet over een ontheffing om FIR te mogen gebruiken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft verkort weergegeven de volgende gronden aangevoerd.
Appellante is lid van de Vereniging tot Behoud van Boer en Milieu. De korting van 20% opgelegd aan deze landbouwer, ook lid van deze vereniging, die ook boert volgens Natuurlijk Kringloop Systeem en dus op dezelfde wijze handelt, is teruggedraaid in september 2009. Appelante is het er daarom niet mee eens dat haar korting wel is gehandhaafd.
De in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven manier van mestgebruik leidt tot bodemvervuiling, problemen voor de volksgezondheid en gezondheidsproblemen bij het vee. Het brengt gevaar met zich mee voor bodemosmose. De zuurstoftekorten die hierdoor in de bodem ontstaan zijn zeer schadelijk voor het bodemleven, omdat zich daarin een schimmel - de ‘Aspergilius fumigatus’ - kan ontwikkelen die vorengenoemde schade veroorzaakt.
De methode die appellante hanteert is juist gericht op schoon produceren. De minister heeft daarom ook een praktijkproef ingevoerd, waaraan appellante meedoet. Deelnemers aan de praktijkproef hebben ontheffing voor het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. De ambtsvoorganger van verweerder heeft gesteld dat “ondernemers die zich vandaag de dag al richten op schoon produceren zoveel mogelijk moeten worden ontzien. Op die manier ontstaat er een stimulans voor anderen om hun voorbeeld te volgen.” Het is onterecht dat mensen die vooruit liepen - en daarvoor nu erkenning hebben gekregen - daarvoor worden beboet.
Appellante meent dat, gelet op het bovenstaande, de beschikkingen moeten worden vernietigd en de ingehouden gelden alsnog moeten worden uitgekeerd, dan wel dat de korting van 20% moet worden omgezet in een korting van 3%.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht en op juiste gronden de randvoorwaardenkorting van 3 respectievelijk 20% kon opleggen en overweegt het volgende.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. Appellante heeft verklaard dat zij op de hoogte is van de voorgeschreven regels, in 2007 eerder daarop aangesproken is, maar op principiële gronden heeft gekozen voor een methode van niet emissiearm aanwenden van mest die daarmee niet in overeenstemming is. Hiermee heeft appellante niet voldaan aan een in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Bovendien volgt uit appellantes verklaring dat in lijn met het destijds geldende beleid de niet naleving van het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest, zoals geconstateerd op 13 februari 2008, als opzettelijke niet naleving moet worden gekwalificeerd. Verweerder was daarom gehouden conform de geldende regelgeving een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellante te verlenen inkomenssteun.
5.3 Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting gereageerd op de stelling van appellante dat de aan een collega-boer opgelegde randvoorwaardenkorting is teruggedraaid. Volgens verweerder is in het geval van de collega boer geen opzet aangenomen en is daarom een lagere korting opgelegd. Dat is volgens verweerder ten onrechte gebeurd. Het betreft een vergissing waaraan appellante geen rechten kan ontlenen.
Het College volgt dat standpunt. Nu gesteld noch gebleken is dat het gaat om meer dan een incidenteel geval strekt het gelijkheidsbeginsel volgens vaste jurisprudentie niet zover dat een bestuursorgaan is gehouden een eerder gemaakte fout te herhalen.
5.4 Het College heeft goede nota genomen van het standpunt van appellante, welk standpunt ter zitting nog eens nader is toegelicht met stukken die, met instemming van verweerder, ter zitting zijn overgelegd. Daaronder bevindt zich onder meer een brief waaruit blijkt dat de Universiteit Utrecht onderzoek doet naar Aspergillus schimmels en de schadelijke gevolgen daarvan, waarbij wordt samengewerkt met een landbouwbedrijf dat volgens de door appellante gebruikte methode het land behandeld.
Hetgeen appellante heeft aangevoerd kan er echter niet aan afdoen dat mede op basis van de evaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving tot op heden als uitgangspunt geldt dat de voorgeschreven wijze van emissiearm aanwenden tot een substantiële beperking van de ammoniakemissie leidt. Wat de bodemstructuur, bodemleven en weidevogels betreft signaleert het planbureau dat de negatieve effecten beperkt zijn of niet konden worden aangetoond. Niettemin is bekend dat een aantal veehouders, waaronder ook appellante, de overtuiging heeft dat het aanwenden van drijfmest op de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven wijze schade toebrengt aan onder meer bodemstructuur, de bodemfauna en de bodemvruchtbaarheid, en dat beperking van de emissie van ammoniak ook op een andere wijze kan worden bereikt, bijvoorbeeld door toevoeging van FIR-preparaten (een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie) aan het veevoer, een methode die ook overigens volgens hun overtuiging schoner en beter is. Verweerder heeft echter, mede gezien de resultaten van onderzoek naar het effect van toevoeging van FIR-preparaten, tot op heden geen algemene uitzondering willen toestaan op de bestaande voorschriften met betrekking tot emissiearm aanwenden van mest.
Aan een beperkt aantal veehouders is wel in het kader van een praktijkproef ontheffing verleend. Uit de door appellante bij het beroepschrift overgelegde stukken blijkt dat ook appellante als lid van de Vereniging tot Behoud van Boer en Milieu daartoe behoort, maar uit het besluit waarbij de ontheffing van het verbod in artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen wordt verleend blijkt dat de ontheffing geldt voor de periode van 5 maart 2010 tot en met 19 april 2012. Voor 2007 en 2008 gold deze ontheffing voor appellante nog niet en kan deze haar voor deze beroepszaak dus niet baten. Ook de stelling van appellante dat zij met de door haar gebruikte methode niet aan het middelenvoorschrift voldoet, maar wel aan het doelvoorschrift van het Besluit gebruik meststoffen treft geen doel.
Ondanks de overtuiging van appellante dat gebruik van FIR beter is met het oog op onder meer reductie van ammoniakemissie dan de krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming voorgeschreven bemestingsmethode, kan het College er niet aan voorbijgaan dat in het thans geldende wettelijk systeem limitatief de voorwaarden zijn gesteld waaronder dierlijke meststoffen mogen worden aangewend, behoudens een vrijstelling of ontheffing in zeer specifieke omstandigheden. Er is daarnaast geen ruimte om op eigen gezag van de voorschriften af te wijken.
5.5 Het beroep is gelet op het bovenstaande ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk