Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/947 15 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord advies te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Wzn. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 8 september 2010, bij het College binnengekomen op 10 september 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 augustus 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 januari 2009, waarbij verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008 heeft vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft appellante aanvullende gronden van beroep ingediend waarop verweerder heeft gereageerd.
Op 4 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: Verordening (EG) nr. 1782/2003) luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
" Artikel 22 - Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf (…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 44 - Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
(…)
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren, die met een toeslagrecht gepaard gaan.
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 2 - Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…)
Artikel 11 - Uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag
(…)
2. De verzamelaanvraag wordt ingediend uiterlijk op een door de lidstaten vast te stellen datum die niet later is dan 15 mei.(…)
Artikel 12 - Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name:
(…)
d) de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voorzover relevant, het grondgebruik op die percelen en het feit dat het al dan niet om een geïrrigeerd perceel gaat;
(…)
Artikel 19 - Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
(…)
Artikel 21 - Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…) "
Artikel 55 van de Regeling luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
" 1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, eerste lid, onder 2, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR. (…) "
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- In haar aanvraag bij de Gecombineerde Opgave 2008 heeft appellante aangegeven haar gewone toeslagrechten uitbetaald te willen krijgen. Op de eerste pagina van het Overzicht Gewaspercelen heeft appellante 20 percelen opgegeven, waarbij zij voor 18 percelen het hokje ‘gewone toeslagrechten’ heeft aangekruist ten teken dat zij deze percelen voor uitbetaling van toeslagrechten wenst te benutten. Voor de percelen 7 en 8 heeft zij dit hokje niet aangekruist. Voor 12 percelen op de eerste pagina heeft zij naast het hokje ‘gewone toeslagrechten’ in het hokje voor subsidie/bijkomende bestemming ‘code 7’ ingevuld. Op de tweede pagina heeft appellante voor de percelen 27 tot en met 30 het hokje ‘gewone toeslagrechten’ aangekruist en heeft zij in het hokje voor subsidie/bijkomende bestemming daarnaast ‘code 7’ ingevuld. Voor de percelen 21 tot en met 26 heeft appellante alleen in het hokje voor subsidie/bijkomende bestemming de ‘code 7’ ingevuld. Het hokje ‘gewone toeslagrechten’ heeft zij voor die percelen niet aangekruist.
- Bij brief van 8 oktober 2008 heeft appellante verzocht om wijziging van de Gecombineerde Opgave. Daartoe heeft appellante aangevoerd dat zij vergeten is voor de percelen 21 tot en met 26 het hokje ‘gewone toeslagrechten’ aan te kruisen. Appellante heeft verweerder alsnog verzocht de toeslagrechten voor die percelen uit te betalen. Zij heeft daarbij opgemerkt voor de percelen 7 en 8 bewust geen uitbetaling van de bedrijfstoeslag te hebben verzocht.
- Bij besluit van 23 januari 2009 heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag vastgesteld op € 26.549,31, inclusief modulatiekorting. Voor de percelen 21 tot en met 26 zijn geen toeslagrechten uitbetaald.
- Bij brief van 6 februari 2009 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft vervolgens op 3 augustus 2010 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appelante gedeeltelijk gegrond verklaard en gedeeltelijk ongegrond. Voor zover het bezwaar ongegrond is verklaard is daartoe kort samengevat het volgende overwogen.
Voor de percelen 21 tot en met 26 zijn, ondanks de bezwaren van appellante, geen toeslagrechten toegekend nu appellante deze volgens de aanvraag niet heeft opgegeven. Het verzoek om wijziging van de aanvraag is te laat ingediend. Van een kennelijke fout is geen sprake. De aanvraag is niet onlogisch en tegenstrijdig ingevuld. De percelen 27 tot en met 30 zijn wél aangekruist. Het behoort niet tot de taak van verweerder om zich te verdiepen in eventuele motieven van de landbouwer voor het al dan niet benutten van de toeslagrechten. Het is niet de verantwoordelijkheid van verweerder om na te gaan of de landbouwer door de aanvraag anders in te vullen, meer subsidie zou kunnen ontvangen. Dat de landbouwer niet al zijn toeslagrechten wil laten uitbetalen is op zich zelf geen reden om een kennelijke fout aan te nemen. Verweerder is daarom uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 47,64 hectare (ha) en een daarmee corresponderend bedrag van netto €30.149,52 aan bedrijfstoeslag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat de door haar ingediende set Gecombineerde Opgave 2008 een tegenstrijdigheid bevat die, gelet op artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 te allen tijde kan worden hersteld. Volgens appellante is het onlogisch dat zij van de 62,33 beschikbare toeslagrechten slechts een marginaal deel zou willen verzilveren. Als verweerder, zoals zou moeten volgens de Verordeningen (EG) nr. 796/2004 en (EG) nr. 1782/2003, bij de aanvraag de beschikbare toeslagrechten inzichtelijk had gemaakt, zou appellante zich niet hebben vergist en direct hebben kunnen zien dat zij per ongeluk voor een aantal percelen was vergeten aan te kruisen dat zij daarvoor gebruik wilde maken van haar toeslagrechten. Appellante heeft bij haar beroep op een kennelijke fout voor wat betreft de percelen 21 tot en met 26 verwezen naar uitspraken van het College van 2 oktober 2009. Volgens haar is er in haar geval sprake van een soortgelijke situatie als aan de orde in de zaak met nr. 09/565 (AWB 09/565; www.rechtspraak.nl, LJN: BN0914). Aanvullend heeft appellante gesteld dat bij summier onderzoek moet zijn opgevallen dat de percelen 21 tot en met 26 zijn opgegeven voor de bijkomende bestemming ‘gedroogde voedergewassen’, code 7, terwijl ze niet waren opgegeven voor de uitbetaling van toeslagrechten. Het is onaannemelijk, aldus appellante, dat zij deze percelen zou opgeven voor ‘gedroogde voedergewassen’, en hiervoor ook een contract met een drogerij heeft afgesloten, als zij voornemens zou zijn de percelen vervolgens in de loop van 2008 te ontrekken aan de landbouw of op een andere manier zodanig zou gaan gebruiken dat zij niet meer aan de voorwaarden voor uitbetaling van de toeslagrechten zouden voldoen. Daarbij heeft appellante verwezen naar de uitspraken van het College met nr. AWB 08/601 (www.rechtspraak.nl, LJN: BN4899) en AWB 09/491 (www.rechtspraak.nl, LJN: BN4896).
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Appellante heeft verweerder bij brief van 8 oktober 2008 verzocht haar aanvraag te mogen aanpassen voor wat betreft de percelen 21 tot en met 26. Gelet op het moment waarop dit verzoek gedaan werd, zou alleen de mogelijkheid bestaan om het verzoek te honoreren als in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 sprake is van een kennelijke fout, die door de bevoegde autoriteit werd erkend. Verweerder heeft het verzoek niet gehonoreerd. Tussen partijen is aldus in geschil of er sprake is van kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 zoals genoemd ten aanzien van de percelen 21 tot en met 26.
5.2. Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. In vaste jurisprudentie heeft het College aanvaardbaar geoordeeld dat dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens. Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
5.3. Daarbij is van belang dat in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten moeten worden vermeld, zo volgt uit artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding wordt gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten. In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout wordt er daarom vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken. Het College zal het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
5.4 De vraag of in het geval van appellante het verschil tussen door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte en de beschikbare oppervlakte geacht moet zijn veroorzaakt door een kennelijke fout, beantwoordt het College bevestigend. Zij is van oordeel dat in het geval van appellante reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellante heeft 62,33 beschikbare toeslagrechten. Zij heeft daarvoor volgens de Gecombineerde Opgave 2008 66,53 ha beschikbaar. Die oppervlakte is daarmee op zich ruim voldoende voor de benutting van de beschikbare toeslagrechten. Appellante heeft bij haar aanvraag, volgens het bij de aanvraag behorende Overzicht Gewaspercelen, in totaal 48,71 ha oppervlakte van de beschikbare 66,53 ha voor de uitbetaling van toeslagrechten opgegeven. Voor 3,86 ha heeft appellante aangegeven bewust niet om uitbetaling van de toeslagrechten te hebben verzocht. Tussen de beschikbare voor subsidie in aanmerking komende oppervlakte en de volgens de Gecombineerde Opgave in totaal opgegeven oppervlakte zit dan echter nog een substantieel verschil.
In de Gecombineerde opgave 2008 heeft appellante zonder voorbehoud opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Het verschil tussen de beschikbare toeslagrechten en de oppervlakte waarvoor zij volgens de aanvraag om uitbetaling verzoekt is echter zodanig dat bij summier onderzoek van de aanvraag de controlerend ambtenaar dit verschil moet zijn opgevallen. Bovendien moet zijn opgevallen dat de percelen 21 tot en met 26 niet zijn opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten, maar wel zijn opgegeven voor ‘gedroogde voedergewassen’. Dat de percelen zijn opgegeven voor ‘gedroogde voedergewassen’ wijst er op dat appellante de percelen voor landbouwdoeleinden wenst te gebruiken. De gemachtigde van verweerder heeft dat ter zitting ook erkend.
Daarbij dient onder ogen te worden gezien dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. In beginsel kan dan ook worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen. Hoewel het op zich denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken en er zich misschien incidenteel daarnaast nog andere gronden kunnen voordoen om percelen niet op te geven is het, mede gelet op de omstandigheid dat de percelen 21 tot en met 26 met een gezamenlijke oppervlakte van 13,96 ha wel zijn opgegeven voor ‘gedroogde voedergewassen’, niet goed denkbaar waarom appellante desondanks redenen zou hebben om deze percelen niet ook voor uitbetaling van toeslagrechten op te geven.
Tegen de geschetste achtergrond en onder deze omstandigheden is er daarom aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken. Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen. In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager hierop te wijzen en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
5.5. Nu appellante, zoals hiervoor is vermeld, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om haar aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
5.6. Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 874.-- (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874.-(zegge:
achthonderdenvierenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,- (zegge:
tweehonderdenachtennegentig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk