Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/355 25 april 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 30 april 2011, bij het College binnengekomen op 9 mei 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 maart 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 5 januari 2011, waarbij de randvoorwaardenkorting op de door appellant voor het jaar 2010 aangevraagde rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 5% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij besluit van 15 maart 2012 heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 29 maart 2011 herzien en de randvoorwaardenkorting verlaagd van 5% naar 3%.
Op 28 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Artikel 5
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De in bijlage II opgenomen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
a) volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten;
b) milieu,
c) dierenwelzijn.
2. (…)
Artikel 23
Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden
1. Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het "betrokken kalenderjaar" genoemd) niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde Pro uitvoeringsbepalingen.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
(...)
Punt B
Volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten
9. Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB L 230 van 19.8.1991, blz. 1); artikel 3
(...)"
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (…), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 71 – Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
(...)"
Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen luidt voor zover hier van belang:
"Algemene bepalingen
Artikel 3
1. De Lid-Staten bepalen dat een gewasbestrijdingsmiddel alleen op hun grondgebied op de markt mag worden gebracht en gebruikt, indien zij het betrokken gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig deze richtlijn hebben toegelaten, tenzij het beoogde gebruik valt onder het bepaalde in artikel 22.
(...)
3. De Lid-Staten bepalen dat gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze moeten worden gebruikt. Een juist gebruik houdt in dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 4 zijn Pro vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven, en dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken alsmede, waar mogelijk, de beginselen
van geïntegreerde bestrijding worden toegepast."
De Regeling luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, en
b. (…)
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
15. De artikelen 20 en 22 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(...)"
De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 22. Verbod op handelen in strijd met gebruiksvoorschriften
1. Het is verboden te handelen in strijd met de voorschriften die krachtens de artikelen 29 en 50 bij de toelating worden vastgesteld.
(...)
Artikel 29. Voorschriften
1.Het college geeft bij de toelating voorschriften omtrent:
a. de doeleinden waarvoor het gewasbeschermingsmiddel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden,
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2010 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- Twee verbalisanten van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) hebben op 8 juni 2010 een onderzoek verricht naar aanleiding van een melding inzake een aantal sloottaluds waarvan de vegetatie afgestorven zou zijn.
- De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een boeterapport van 5 november 2010 met nummer 61743. Daaruit blijkt dat de verbalisanten op basis van visuele waarneming tot het vermoeden zijn gekomen dat op enkele aan een perceel met aardappelen grenzende sloottaluds gebruik is gemaakt van een gewasbeschermingsmiddel met als werkzame stof glyfosaat.
- In de gebruiksaanwijzing van gewasbeschermingsmiddelen met als werkzame stof glyfosaat staat vermeld dat op sloottaluds niet mag worden gespoten.
- Bij besluit van 5 januari 2011 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 5% vastgesteld op alle aan appellant toe te kennen subsidies voor het jaar 2010 wegens het niet-naleven van de randvoorwaarde die in de bijlage van het besluit is omschreven en gespecificeerd, te weten het niet overeenkomstig de gebruiksvoorschriften gebruiken van gwasbeschermingsmiddelen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Op 23 februari 2011 heeft het RIKILT-DLO een analyserapport aan de AID te Zwolle gestuurd. In dit rapport wordt als resultaat van de bemonstering van de vegetatie van het sloottalud (verpakt in plastic secubag, kenmerk zegel: 01926515) vermeld: “glyphosate 3.0 mg/kg”.
- Bij besluit van 29 maart 2011 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 15 maart 2012 het bestreden besluit herzien en het kortingspercentage verlaagd van 5% naar 3%.
3. Het bestreden besluit
Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is de verplichting om de gebruiksvoorschriften die bij toelating van een gewasbeschermingsmiddel zijn vastgesteld, na te leven. Tijdens een controle op 8 juni 2010 zijn grondmonsters genomen van de sloottaluds, grenzend aan een bij appellant in gebruik zijnd perceel aardappelen. De controleurs zagen dat de vegetatie op de sloottaluds een kenmerkende bruine, grijze verkleuring vertoonde. De planten konden eenvoudig uit het talud worden getrokken en veel van de in het talud gewortelde planten waren aan het afsterven.
In de gebruiksaanwijzing van gewasbeschermingsmiddelen met de werkzame stof glyfosaat staat vermeld dat op sloottaluds niet mag worden gespoten. Uit de constateringen van de AID blijkt dat een gewasbeschermingsmiddel is gebruikt in strijd met de gebruiksvoorschriften. Het gehalte is zodanig groot dat het niet valt toe te schrijven aan achtergrondvervuiling of historisch gebruik van glyfosaat.
Weliswaar heeft appellant ontkend dat hij een middel met glyfosaat heeft aangekocht of gespoten, maar blijkens aanvullend onderzoek van de nieuwe Voedsel- en warenautoriteit (nVWA) zijn er geen aanknopingspunten gevonden voor de veronderstelling dat de gemeente of de vorige eigenaar het verboden gewasbeschermingsmiddel hebben gebruikt. De gevolgen van het niet overeenkomstig de gebruiksvoorschriften gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen dienen dan ook voor appellants rekening en risico te blijven.
Dat er in deze zaak al een boete is opgelegd neemt niet weg dat op basis van andere wet- en regelgeving een korting kan worden toegepast op Europese landbouwsubsidies. De korting staat geheel los van een eventuele strafrechtelijke sanctie, en levert geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel.
Aangezien in het controlerapport van de AID geen strafverzwarende omstandigheden zijn genoemd heeft verweerder na heroverweging aanleiding gezien om de randvoorwaardenkorting te verlagen tot 3%.
4. Het standpunt van appellant
Appellant ontkent dat hij de overtreding heeft begaan en wijst er daarbij op dat door de controleurs niet is geconstateerd dat de gebruiksvoorschriften van een gewasbeschermingsmiddel niet werden nageleefd. Bij controle is uitsluitend een verkleurd talud geconstateerd; niet gezien is dat het middel glyfosaat werd toegepast. De bruine verkleuring van de slootkanten kan ook zijn veroorzaakt door de schrale grond in combinatie met gebrek aan bemesting en de weersomstandigheden. Uit appellants administratie en die van zijn leverancier blijkt dat hij in 2010 geen glyfostaat heeft aangeschaft. Op het bedrijf is geen glyfosaat aangetroffen. Appellant heeft het perceel in gebruik vanaf begin april 2010; hij huurt het van de eigenaar. De sloten met de taluds worden niet gehuurd. Wat er vóór die tijd op het perceel is aangebracht kan hem niet worden toegerekend. Hij is niet verantwoordelijk voor gewasbeschermingsmiddelen die mogelijk door zijn voorgangers zijn gebruikt. Indien glyfosaat zou zijn gebruikt gedurende de periode waarin appellant het perceel in gebruik had, dan zou ook langs de randen van het perceel dezelfde verkleuring moeten zijn geconstateerd. Dat was echter niet het geval.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft bij besluit van 15 maart 2012 de eerdere beslissing op bezwaar van
29 maart 2011 vervangen. Gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het ingetrokken besluit van 29 maart 2011. Het beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard voor zover het tegen dat besluit is gericht.
5.2 Ter beoordeling staat of het besluit tot vermindering van de aan appellant toekomende subsidies voor 2010 met een randvoorwaardenkorting van 3% in rechte stand kan houden. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om de gebruiksvoorschriften van gewasbeschermingsmiddelen na te leven.
5.3 Verweerder heeft zijn standpunt dat deze verplichting in het geval van appellant niet is nageleefd, gebaseerd op het boeterapport van de AID, afgesloten op 5 november 2010, en met name op de daarin neergelegde bevindingen van de controleur L. Boender. Deze controleur heeft op 8 juni 2010 bij een controle de sloottaluds aan de rand van een perceel aardappelen in ogenschouw genomen. Hij is daarbij op basis van enkele specifieke kenmerken, waaronder de bruin/grijze verkleuring op de vegetatie over een lengte van ongeveer 700 tot 800 meter, tot het vermoeden gekomen dat er een gewasbeschermingsmiddel met als werkzame stof glyfosaat is gebruikt op de sloottaluds behorende bij dit perceel aardappelen dat in 2010 bij appellant in gebruik was. Dat het om glyfosaat ging is later bevestigd door het RIKILT te Wageningen. Dit instituut heeft enkele tijdens de controle op 8 juni 2010 genomen grondmonsters onderzocht.
5.4 Op grond van het op ambtseed opgemaakte boeterapport neemt het College als voldoende vaststaand aan dat in het voorjaar van 2010 op de sloottaluds in kwestie is gespoten met het gewasbeschermingsmiddel glyfosaat, hetgeen volgens de gebruiksvoorschriften niet is toegestaan. Alles wat appellant heeft aangevoerd met betrekking tot de oorzaak van de verkleuring van de vegetatie leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij is in aanmerking genomen dat enkele grondmonsters zijn onderzocht door het RIKILT, met als conclusie dat deze monsters 3.0 mg/kg glyfosaat bevatten.
De stelling van appellant dat hij uitsluitend de landbouwgrond van de eigenaar huurt en niet de sloottaluds, is niet nader onderbouwd. Blijkens het boeterapport wordt het landbouwperceel aan meerdere zijden begrensd door sloten, en is er ook in het midden van het perceel een watergang. Het College gaat er dan ook van uit dat de taluds onderdeel uitmaken van het door appellant gehuurde landbouwperceel.
5.5 Appellant ontkent nadrukkelijk dat hij het middel zelf heeft gebruikt, dan wel derden daartoe opdracht heeft gegeven. Hij stelt daarmee de vraag aan de orde of de niet-naleving aan hem kan worden toegeschreven. Het College is van oordeel dat uit de tekst en de bedoeling van artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 73/2009 moet worden afgeleid dat beoogd is de landbouwer tevens in zijn hoedanigheid als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk te houden voor activiteiten die, eventueel door derden, in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag, dat de eigenaar/beheerder verantwoordelijk is voor de gedragingen die op zijn bedrijf plaatsvinden. Dat appellant de overtreding zelf niet heeft begaan, noch daartoe opdracht heeft gegeven kan hem dan ook niet baten. Vast staat dat appellant de landbouwer is die het perceel op de peildatum 15 mei 2010 in gebruik had. Hij was en daarom het gehele jaar verantwoordelijk is voor dat perceel, ook al heeft hij het pas vanaf april 2010 gehuurd.
Gelet hierop is het College van oordeel dat de in het controlerapport geconstateerde overtreding van het loonbedrijf als zodanig rechtstreeks kan worden toegeschreven aan appellant in de zin van artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 73/2009.
5.6 De opgelegde subsidiekorting van 3% die voortvloeit uit de herziene beslissing op bezwaar van 15 maart 2012 is in overeenstemming met artikel 71, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 1122/2009. Ook overigens is niet gebleken dat het kortingspercentage onjuist is.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep tegen het besluit van 15 maart 2012 ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 29 maart 2011, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 maart 2012 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J. van Santvoort als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. J. van Santvoort