Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1000 25 mei 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2011 heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag 2010 van de maatschap Schrijver (hierna: de maatschap) vastgesteld.
Bij besluit van 7 oktober 2011 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 november 2011, bij het College binnengekomen op 15 november 2011, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Verweerder heeft bij brief van 30 maart 2012 een nader stuk ingediend.
Op 13 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(...)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro;
(...)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
Artikel 34
Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (...) die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten
wordt gebruikt,
(...)
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten de betrokken hectaren op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen."
Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
(...)
c) „blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, (...); in dit verband wordt onder „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). (...)
Artikel 9
Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
(...)"
Artikel 58 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, luidt voor zover hier van belang:
"Verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook (...) groter is dan de overeenkomstig artikel 57 van Pro de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt. (...)"
Artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) luidt:
"Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009."
2.2 Met haar Gecombineerde opgave 2010 heeft de maatschap uitbetaling van bedrijfstoeslag 2010 aangevraagd en daarvoor een aantal gewaspercelen opgegeven waarvan de totale oppervlakte volgens haar opgave 4.51 ha beslaat. De maatschap beschikte voor 2010 over 4,76 toeslagrechten.
Bij besluit van 10 mei 2011 heeft verweerder in totaal 0.49 ha van de opgegeven oppervlakte afgekeurd. Het grootste deel van deze afgekeurde oppervlakte wordt gevormd door het door verweerder volledig afgekeurde gewasperceel 11, dat volgens de opgave van de maatschap 0.35 ha groot was en als blijvend grasland (gewascode 265) werd gebruikt. Nu de afwijking van 0.49 ha ten opzichte van de geconstateerde oppervlakte van 4.02 ha groter is dan 3%, heeft verweerder de geconstateerde oppervlakte verder verminderd met twee keer de afgekeurde oppervlakte. Op basis hiervan heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag 2010 vastgesteld.
2.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van de maatschap wat betreft gewasperceel 16 gedeeltelijk gegrond verklaard maar de integrale afkeuring van gewasperceel 11 gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe overwogen dat hij op basis van de luchtfoto 2010 van mening is dat de betrokken oppervlakte niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt. Daarom komt deze oppervlakte - gelet op artikel 21a, vierde lid, Regeling en artikel 34, tweede lid, sub a van Verordening (EG) nr. 73/2009 - niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond.
In het verweerschrift heeft verweerder verder opgemerkt dat bij de herbeoordeling de digitalisering van de perceelsgrenzen nogmaals is gecontroleerd met de recente luchtfoto's 2010 waarbij de luchtfoto's van meerdere jaren worden bekeken om de situatie zo goed mogelijk te interpreteren. Gewasperceel 11 is geen subsidiabele landbouwgrond. Het is namelijk een erf en een gedeelte opslag. Het is dus geen perceel dat als hoofdfunctie landbouwgrond heeft. Tevens is er een duidelijke erfafscheiding in vergelijking met andere percelen.
2.4 Appellant is van mening dat gewasperceel 11 ten onrechte is afgekeurd. Het perceel betreft volgens appellant grasland dat wordt begraasd. Ook wordt de grond bemest. De luchtfoto die verweerder heeft gebruikt is een momentopname en geeft geen reëel beeld van de grond. Appellant heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat gewasperceel 11 wel subsidiabele grond is, twee foto's overgelegd.
2.5.1 Het College dient de vraag te beantwoorden of verweerder het door de maatschap als subsidiabele landbouwgrond opgegeven gewasperceel 11 op goede gronden volledig heeft afgekeurd. Het gaat bij dit perceel om een strook grond langs de zuidzijde van de varkensloods van de maatschap en een met die strook verbonden oppervlakte aan de westzijde van dat gebouw. Op de luchtfoto 2010 - die naar verweerder ter zitting heeft verklaard in het voorjaar van 2010 is genomen - is op het perceel voor een groot deel een lichtgroene kleur waarneembaar. Aan de westkant zijn enkele verkleuringen zichtbaar. Appellant heeft ter zitting opgemerkt dat zich op dat deel van het perceel in 2010 onder meer een (tijdelijke) grondhoop en andere materialen bevonden, maar dat de schapen die op het perceel worden geweid daar zonder problemen overheen of tussendoor konden lopen; in ieder geval kan een en ander er volgens appellant niet toe leiden dat het perceel in zijn geheel wordt afgekeurd.
2.5.2 Verweerder heeft het perceel in zijn geheel afgekeurd op grond van de stelling dat de betrokken oppervlakte niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder deze stelling toegelicht door erop te wijzen dat het perceel moet worden aangemerkt als 'erf en een gedeelte opslag'. In dit verband heeft verweerders gemachtigde artikel 5a, onderdeel a, punt 9, van de per 1 april 2011 in werking getreden Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (gepubliceerd in de Staatscourant van 8 maart 2011, nr. 3426) genoemd, waarvan de strekking is dat erven, inclusief opslagplaatsen en smalle stroken langs gebouwen of kassen, niet als subsidiabele landbouwgrond worden beschouwd. De Beleidsregels weerspiegelen volgens verweerders gemachtigde op dit punt de voordien reeds bestaande gedragslijn om dergelijke percelen af te keuren.
2.5.3 Het College overweegt dat het verweerder in beginsel vrijstaat om categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectaren opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Niet kan worden gezegd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat een erf of een smalle strook grond, die duidelijk ten dienste staat van een naastgelegen kas of een stal, in het algemeen geen landbouwgrond is.
Dat neemt niet weg dat verweerder in voorkomend geval aannemelijk zal moeten maken dat een door de landbouwer opgegeven perceel inderdaad de kenmerken van een erf of een voor landbouwdoeleinden ongeschikte smalle strook grond heeft. Daarbij geldt dat een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een gebouw gelegen is geacht kan worden ten dienste daarvan te staan en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruikt plaatsvindt, zal zulks onder ogen gezien moeten worden.
2.5.4 Appellant heeft de stelling van verweerder dat gewasperceel 11 een erf met gedeelte opslag is en dat het hierbij gaat om grond die (voornamelijk) ten dienste staat van het naastgelegen gebouw staat, gemotiveerd betwist. Hij heeft daartoe ook foto’s overgelegd en daarbij benadrukt dat het perceel voor een groot deel met gras was begroeid en dat het werd gebruikt voor het weiden van schapen. Verweerder heeft daar uitsluitend tegenover gesteld dat gewasperceel 11 op de luchtfoto van 2010 een afwijkende kleur heeft in vergelijking met het omliggende grasland, en daaraan de conclusie verbonden dat er een duidelijk verschil is qua begroeiing, maar verweerder heeft niet betwist dat op appellants perceel, althans op een groot deel daarvan, gras groeit en dat daarop schapen geweid worden. Gelet hierop acht het College niet bewezen dat het hier inderdaad gaat om grond die de kenmerken heeft van een erf en die (in zijn geheel) ten dienste staat van het naastgelegen gebouw.
2.6 Gelet op het voorgaande lijdt het besluit wat betreft de volledige afkeuring van gewasperceel 11 aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is genomen en voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van de maatschap dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.7 Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellant in verband met dit beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot het College deze kosten op € 40,-- voor reiskosten en € 135,-- aan verletkosten.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de afkeuring van gewasperceel 11;
- draagt verweerder op om in zoverre opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze
uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant die worden vastgesteld op € 175,-- (zegge:
honderdvijfenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,-- (zegge:
honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. W. den Ouden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen