Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/945 31 mei 2012
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, (hierna: verweerder),
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 juli 2009, bij het College ingekomen op 14 juli 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 5 december 2008, waarbij verweerder appellante een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens het in strijd met de Meststoffenwet (hierna: Msw) en aanverwante regelgeving niet opmaken van vervoersbewijzen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 augustus 2009 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 14 september 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben het College bij brieven van 24 januari 2012 en 31 januari 2012 geïnformeerd te willen afzien van een mondelinge behandeling van de zaak ter openbare zitting van 2 februari 2012.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidde, ten tijde hier van belang, als volgt:
“ Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. (…)
In de Meststoffenwet is, voorzover en ten tijde hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 15
1.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 34
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
(…)
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
q. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
(…)
u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
v. vracht meststoffen: hoeveelheid meststoffen die als eenheid in een afzonderlijk transportmiddel al dan niet met aanhanger wordt vervoerd;
w. leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen;
x. afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen;
(…)
Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
(…)”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 77
1. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, (…), worden vastgesteld door middel van een analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een afdoeningsrapport, met nummer 48225 (hierna: afdoeningsrapport), van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID), opgemaakt op 7 april 2008, bezit appellante een mestopslag aan de C te B. Op dit terrein bevinden zich silo’s. Hassleben Schweinezucht GmbH & Co. KG (hierna: Hassleben) heeft ter zake van een van die silo’s een huurovereenkomst afgesloten met Varpo B.V. Daarin is mest geplaatst door appellante die vervolgens ten behoeve van export naar Duitsland vervoerd door de onderneming D.
E is directeur van A B.V., vertegenwoordigt D en is bewindvoerder van de onderneming Hassleben. Hiermee heeft E zeggenschap in de drie ondernemingen.
- In de maand februari 2008 hebben toezichthouders van de AID vervoerscontroles dierlijke meststoffen uitgevoerd. In het afdoeningsrapport is onder meer vermeld dat voor verschillende transporten vanuit de C te B naar Duitsland geen vervoersbewijzen zijn opgemaakt. Deze overtredingen zijn geconstateerd op 13 februari 2008, om ongeveer 11.10 uur, op 14 februari 2008, om ongeveer 11.45 uur en 14.20 uur en op 28 februari 2008, om ongeveer 11.20 uur en 12.15 uur.
- Bij brief van 26 juli 2008 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van het voornemen appellante een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 5 augustus 2008 heeft appellante gebruik gemaakt van de gelegenheid haar zienswijze op dit voornemen te geven.
- Bij besluit van 5 december 2008, beschikkingsnummer 8005773, heeft verweerder appellante in verband met de hierboven vermelde overtredingen – het niet opmaken van vervoersbewijzen – een last onder dwangsom opgelegd voor de periode van één jaar. Verweerder heeft appellante daarbij gelast onmiddellijk te voldoen aan het vereiste dat zij bij iedere vracht dierlijke meststoffen een vervoersbewijs dient op te maken volgens de daartoe gestelde voorschriften. Indien appellante niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,-- per overtreding, met een maximum van
€ 10.000,--.
- Bij brief van 13 januari 2009, aangevuld bij bij fax van 4 februari 2009, heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft appellante op 28 april 2009 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder is van mening dat appellante terecht een last onder dwangsom is opgelegd voor het niet opmaken van de vervoersbewijzen. Verweerders standpunt berust op de volgende overwegingen.
Voor zover appellante betoogt dat voor een intern transport binnen een landbouwbedrijf geen vervoersbewijs is vereist, is deze veronderstelling juist. Verweerder meent echter dat onvoldoende is vast komen te staan dat die situatie zich in het geval van Hassleben ook daadwerkelijk voordoet. In dit licht stelt verweerder – met verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit – dat uitsluitend het feitelijk transporteren van dierlijke meststoffen binnen een landbouwbedrijf door de veehouder zelf, waarbij de mest uit de stal van een bedrijf op de tot datzelfde bedrijf behorende grond wordt gebruikt, expliciet wordt uitgezonderd van het begrip “vervoeren van meststoffen” in de zin van artikel 1, onderdeel u, van het Uitvoeringsbesluit. De mestwetgever heeft aldus volgens verweerder uitdrukkelijk alleen voor het vervoeren van meststoffen binnen een landbouwbedrijf een uitzondering willen maken. Verweerder wijst hieromtrent ook op artikel 1, onderdeel q, van het Uitvoeringsbesluit en betoogt dat de mestwetgever niet voor niets een onderscheid heeft gemaakt tussen “intermediaire ondernemingen” en “bedrijven”. De stelling van appellante dat een intermediaire onderneming kan worden geschaard onder een landbouwbedrijf moet dan ook niet worden gevolgd.
Daarnaast betoogt verweerder dat ook in het geval Hassleben wel als landbouwbedrijf zou kunnen worden gekwalificeerd, alsnog geen sprake zou zijn van bedrijfsintern transport, nu Hassleben niet de afnemer is van de mest in Duitsland. De meststoffen worden immers afgeleverd aan Duitse afnemers die geen opslag van Hassleben huren.
Voorts is verweerder van mening dat de meststoffen de onderneming van appellante nooit hebben verlaten en zij derhalve als leverancier van het meststoffentransport naar Duitsland fungeerde. Het transport van de meststoffen – door middel van het verpompen of (over)pompen van meststoffen – van de verwerkingsinstallatie van appellante naar de silo’s van Hassleben valt immers niet onder het begrip “vervoeren van meststoffen”, omdat geen sprake is van vervoer met een transportmiddel en de meststoffen niet worden geladen of gelost. Dit transport is bovendien geen “vracht” als bedoeld in artikel 1, onderdeel v, van het Uitvoeringsbesluit, omdat de meststoffen niet als eenheid in een afzonderlijk transportmiddel worden vervoerd, maar via leidingen naar de silo’s worden verplaatst. Ook is geen sprake van exclusief gebruik van de silo’s door Hassleben, omdat appellante (en niet Hassleben) de feitelijke zeggenschap over de silo’s heeft.
Ten slotte is verweerder van mening dat de vraag of al dan niet sprake is van exclusieve verhuur dan wel een bruikleenovereenkomst, niet terzake doet. In de situatie van vermeende huur door een intermediaire onderneming kan geen sprake zijn van bedrijfsintern transport. De vraag of legalisatie mogelijk moet zijn door het aanvullen van de huurovereenkomst, is derhalve niet meer van betekenis.
4. Het standpunt van appellante
Volgens appellante gaat het om transport binnen één en hetzelfde bedrijf, omdat Hassleben voornoemde silo’s huurt en van daaruit de mest laat vervoeren naar haar landbouwgronden in Duitsland. Om die reden geldt de verplichting tot het opmaken van vervoersbewijzen hier niet. In dit licht stelt appellante dat, voor zover verweerder heeft beslist dat de uitzondering voor bedrijfsintern transport uitsluitend geldt voor bedrijven en niet voor intermediaire ondernemingen, de relevante wet- en regelgeving voor een dergelijke redenering geen aanknopingspunt biedt.
Vervolgens betoogt appellante, met verwijzing naar artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 77 van de Uitvoeringsregeling, dat pas sprake is van “vervoer” indien meerdere partijen hieraan deelnemen en een daadwerkelijke overdracht plaatsvindt tussen een leverancier en een afnemer. Ingevolge artikel 1, onderdeel w, van het Uitvoeringsbesluit omvat dit de aanlevering/aanvoer van meststoffen, waarbij het moet gaan om een “feitelijke overdracht met het oogmerk om de meststoffen buiten het bedrijf of onderneming te brengen.” Appellante stelt dat van een dergelijke situatie geen sprake is. De bedoeling (oogmerk) was de meststoffen binnen hetzelfde bedrijf (Hassleben) te verplaatsen en aanvoer van of naar Hassleben heeft – waar het dit transport betrof – niet plaatsgevonden. Appellante heeft derhalve niet in strijd met de relevante regelgeving gehandeld. Voor zover toch sprake zou zijn van een overtreding, is dit een gevolg van onduidelijke regelgeving en dient op die grond matiging plaats te vinden.
Voorts is de stelling van verweerder dat de meststoffen de onderneming van appellante nimmer hebben verlaten – en appellante derhalve beweerdelijk zonder tussenkomst direct naar Duitsland exporteert – onjuist. In dit licht moet de stelling van verweerder dat het verpompen of (over)pompen van meststoffen niet valt onder het begrip “vervoeren van meststoffen” niet worden gevolgd. Naar de mening van appellante kan ingevolge artikel 1, onderdeel u, van het Uitvoeringsbesluit ook het feitelijk transporteren van mest door een pijpleiding daaronder worden begrepen. Het gaat immers om elk feitelijk transporteren, waardoor de meststoffen wel degelijk zijn “vervoerd”. Dat het hier niet gaat om een “vracht” doet volgens appellante niet ter zake, omdat dit geen vereiste is om aan de kwalificatie van “vervoeren” te voldoen. Voor zover verweerder betoogt dat appellante feitelijke zeggenschap heeft over de silo’s van Hassleben, moet dit volgens appellante niet worden gevolgd. Zo er al sprake was van enige zeggenschap ten aanzien van de silo’s, is deze als gevolg van een huurovereenkomst beëindigd.
Appellante stelt verder dat anders dan verweerder betoogt, legalisatie door middel van het aanvullen van de huurovereenkomst, waarmee deze overeenkomst voldoet aan de door verweerder gestelde eisen, mogelijk is. Voor zover verweerder met verwijzing naar een uitspraak van het College van 17 april 2009 (LJN: BI6221) betoogt, dat gepleegde overtredingen niet kunnen worden hersteld met een aanvulling van de huurovereenkomst, is dit onjuist. In dat specifieke geval werd niet aangetoond dat de opslag op een bedrijf van mest op zodanige wijze plaatsvond dat geen vermenging met andere mest mogelijk was, zodat sprake was van een zelfstandige, tijdelijke opslagfaciliteit. Een en ander brengt geenszins met zich mee dat in het onderhavige geval legalisatie niet meer tot de mogelijkheden behoort.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vooraf overweegt het College dat de mededeling van appellante in het beroepschrift dat zij verzoekt de inhoud van het bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen – zonder daarbij aan te geven in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was – onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan.
5.2 Tussen partijen is in geschil of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan appellante opgelegde dwangsom heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
5.3 Ingevolge artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Vaststaat dat ter zake van het vervoer op 13 februari 2008, 14 februari 2008 en 28 februari 2008 geen vervoersbewijzen zijn opgemaakt. Het beroep spitst zich toe op de vraag of verweerder appellante terecht heeft aangemerkt als leverancier van de vervoerde vrachten dierlijke meststoffen, zodat uit dien hoofde op haar de verplichting rustte om – tezamen met de vervoerder en de afnemer – op grond van artikel 53, eerste lid, Uitvoeringsbesluit vervoersbewijzen op te maken
5.4 Appellante stelt zich in dit verband op het standpunt dat zij de mest heeft geleverd aan Hassleben door verpomping daarvan (vanuit een op haar terrein gelegen mestbassin of anderszins) naar een door Hassleben op het terrein van appellante gelegen, (van Varpo B.V.) gehuurde silo. Appellante meent dat zij aldus niet als leverancier kan worden aangemerkt van de door D naar Duitsland vervoerde mest. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het AID-rapport volgt dat de mest feitelijk rechtstreeks getransporteerd wordt vanaf de C te B, waar de geregistreerde mestopslag van appellante is gevestigd, naar Duitsland en appellante aldus dient te worden aangemerkt als leverancier van de mest. Volgens verweerder doet de vraag of al dan niet sprake is van een (daadwerkelijke) huur van de silo niet terzake omdat geen sprake is van vervoer van de mest in de zin van het Uitvoeringsbesluit van appellante naar Hassleben, zodat de mest de onderneming van appellante niet verlaten heeft.
Het College is van oordeel dat onvoldoende is vast komen te staan dat met de verpomping van de mest naar de silo die, naar gesteld, gehuurd werd door Hassleben, een overdracht van de mest van appellante naar Hassleben heeft plaatsgevonden die tot gevolg moet hebben dat appellante niet kan worden aangemerkt als leverancier in de zin van artikel 1, onder w, Uitvoeringsbesluit. Hierbij neemt het College in aanmerking de kenmerken van de huurovereenkomst die ten grondslag is gelegd aan de beoogde overdracht (met name het ontbreken van een duidelijk omschreven en daadwerkelijk afgescheiden te huren bedrijfsgedeelte alsmede de gang van zaken rondom de facturering van de huurprijs), de wijze waarop de beoogde overdracht plaats heeft gevonden (verpomping) en de omstandigheid dat E (deels uitsluitende) zeggenschap heeft in de ondernemingen van appellante, Hassleben, Varpo B.V. en D en aldus aanmerkelijke invloed kon uitoefenen op de door deze ondernemingen gehanteerde werkwijze. Zo was het voor hem mogelijk om een constructie op te zetten, waarbij is beoogd appellante buiten het proces “vervoeren van meststoffen” te plaatsen om daarmee aan de verplichting tot het opmaken van vervoersbewijzen te ontkomen. Het College is van oordeel dat, gezien het belang van een juiste registratie van opslag en vervoer van meststoffen, de wettelijke doelstellingen en de Europeesrechtelijke verplichtingen terzake een dergelijke constructie niet kan leiden tot het daarmee door appellante blijkbaar beoogde doel.
5.5 Hetgeen partijen hebben aangevoerd met betrekking tot “bedrijfsintern transport” kan niet afdoen aan het oordeel van het College. Of de verpomping van mest naar de silo waar de huurovereenkomst tussen Hassleben en Varpo B.V. betrekking op heeft, moet worden aangemerkt als ”bedrijfsintern transport” is immers niet relevant voor de beoordeling van het voorliggende geschil, aangezien dat ziet op het vervoer door D op 13, 14 en 28 februari 2008. Zou, overigens, de verpomping kunnen worden aangemerkt als “ bedrijfsintern transport”, dan bevestigt dat slechts het oordeel van het College dat appellante dient te worden aangemerkt als leverancier van de mest die door D vanaf het bedrijf van appellante werd vervoerd.
Ten aanzien van de vraag of het vervoer van de mest door D kan worden aangemerkt als “bedrijfsintern transport” van Hassleben, overweegt het College als volgt. Uit 5.4 volgt dat niet Hassleben maar appellante als leverancier van de mest moet worden aangemerkt. Zelfs als dat anders zou zijn, is onvoldoende gebleken dat Hassleben aan een eigen vestiging in Duitsland levert, en niet rechtstreeks aan afnemers in dat land, zodat van transport binnen een bedrijf in ieder geval geen sprake kan zijn.
5.6 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat verweerder appellante terecht heeft aangemerkt als leverancier van de vervoerde vrachten dierlijke meststoffen, zodat op haar de verplichting rustte om ter zake van dat vervoer op grond van artikel 53, eerste lid, Uitvoeringsbesluit vervoersbewijzen op te maken. Verweerder heeft de aan appellante opgelegde last onder dwangsom derhalve terecht gehandhaafd. Mitsdien dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. G.P. Kleijn in tegenwoordigheid van mr. L.B.J. Leunissen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L.B.J. Leunissen