Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/515 29 juni 2012
14910 Wet personenvervoer 2000
Uitspraak in de zaak van:
A, te Amsterdam, appellant,
gemachtigde: mr. M. Sloot, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. Gschwind, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 29 juni 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 mei 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 19 januari 2011, waarbij appellant een last onder dwangsom is opgelegd vanwege het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning, ongegrond verklaard.
Bij brief van 2 augustus 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 11 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant en zijn gemachtigde zijn met voorafgaand bericht van afwezigheid niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is vermeld, voor zover hier van belang:
" Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet."
In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) is vermeld, voor zover hier van belang:
" Artikel 1
In deze wet en daarop berustente bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
(…)
Artikel 4
(…)
3. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)"
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, pag. 42; hierna: de beleidsregels) is vermeld, voor zover hier van belang:
" Artikel 1
1. Een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
2. In de bijlage zijn per soort overtreding de hoogte van de dwangsom en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, vermeld.
Artikel 2
De looptijd van een last onder dwangsom ter zake van het verrichten van vervoer zonder een daartoe verleende vergunning of in strijd met een daartoe verleende vergunning bedraagt 2 jaar. Voor de overige overtredingen bedraagt de looptijd 1 jaar.
(…)
Bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg
Hoogte en maximumhoogte dwangsombedragen
Overtreding Overtreden Hoogte Maximumhoogte
Bepaling dwangsom verbeurde
per dwangsom-
overtreding bedragen
Verrichten van taxivervoer, Artikel 4, € 10.000 € 200.000
besloten busvervoer of lid 1, 2 en 3
openbaar vervoer, zonder Wp2000
een daartoe verleende
vergunning, alsmede het aan-
bieden van dit vervoer
zonder daartoe verleende
vergunning
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is eigenaar van de auto voorzien van het kenteken B.
- In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van de politie Amsterdam-Amstelland van 17 november 2010 met kenmerk 2010283128-8 is het volgende vermeld:
" 10:15 Auto 4 ziet de B over de Hoogoorddreef rijden. De bestuurder zet een pasagier af op de kiss en ride bij station Bijlmer/Arena.
10:15 Auto 4 gaat de pasagier horen bij station Bijlmer.
(…)
10:27 Auto 4 geeft een positieve verklaring door van de pasagier bij station Bijlmer.
(…)"
- In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van verhoor getuige van de politie Amsterdam-Amstelland van 17 november 2010 met kenmerk 20100283128-7 is het volgende vermeld:
" V: U bent zojuist uit een personenauto gestapt. Ik vermoed dat het een snorder betreft, klopt dat?
G: Ja.
V: Weet u wat voor auto (merk, type, kleur of kenteken) het was waar u in gezeten heeft?
G: Vijfdeurs auto, groen.
V: Hoe wist u dat het een snorder was?
G: Hij ging langzaam rijden waar ik stond. Toen ik mijn hand uitstak stopte hij.
(…)
V: Welk bedrag heeft u voor het ritje betaald en zijn er van te voren prijsafspraken gemaakt?
G: 2,50 euro.
V: Kent u de chauffeur? En zo ja, bent u vaker met de chauffeur meegereden?
G: Nee.
V: Kunt u de chauffeur omschrijven (kort signalement)?
G: Nee.
(…)"
- In het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van verhoor van getuige van de politie Amsterdam-Amstelland van 17 november 2010 met kenmerk 2010283128-5 is het volgende vermeld:
" V: U zegt mij dat u vandaag niet aan het snorderen was, maar ik zie dat u een klant oppikt en deze even later weer afzet? Kunt u mij daar wat over vertellen?
A: Ik heb niet snorder gereden vandaag.
V: Wie was dat?
A: Ze, de politie, pakten mij op de Gooiseweg. Maar ik heb niemand opgepikt als snorder, maar ik heb wel iemand gereden.
V: Wie was dat?
A: Ik ken hem niet. Ik ken hem van de kerk, maar ik weet niet hoe hij heet.
V: Waar heeft u deze man opgepikt?
A: Van Amsterdam West. Ik ben met hem gekomen.
V: Waar heeft u hem afgezet?
A: Ik heb hem bij Kraaiennest afgezet.
V: Ik heb gezien dat u deze man bij Kempering hebt opgepikt, hoe verklaart u dat?
A: Nee, dat kan niet.
V: Hoeveel heeft deze man u betaald?
A: Ik heb vandaag niet snorder gereden.
V: Maar u heeft de man bij het Bijlmer station afgezet toch?
A: “Stilte…”
V: Deze man verklaarde ons dat hij bij u was ingestapt vanaf Kempering en werd afgezet bij het Bijlmer station en daarvoor 2,50 euro heeft betaald? Hoe verklaart u dat?
A: Ik heb daar geen verklaring voor.
(…)"
- Verweerster heeft appellant bij brief van 7 december 2010 een concept last onder dwangsom toegezonden wegens het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning. Daarbij is appellant in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen.
- Bij brief van 7 januari 2011 heeft appellant zijn zienswijze naar voren gebracht.
- Verweerster heeft bij besluit van 19 januari 2011 appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning. De dwangsom is vastgesteld op € 3.500,- voor elke geconstateerde overtreding van het in artikel 4, derde lid, Wp2000 gegeven voorschrift met een maximum van € 35.000,-.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 maart 2011 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder is van oordeel dat op grond van de in de processen-verbaal van bevindingen en van verhoor van getuige neergelegde verklaringen genoegzaam vaststaat dat appellant op 17 november 2010 taxivervoer als bedoeld in artikel 1 Wp2000 heeft verricht zonder dat hij in het bezit was van een taxivergunning. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de getuigenverklaring of enig aanknopingspunt om aan te nemen dat de getuige niet betrouwbaar zou zijn en/of heeft gelogen over de betaling.
Appellant is, zoals blijkt uit het vergunningensysteem van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, niet in het bezit van een voor het verrichten van personenvervoer tegen betaling verleende vergunning. Voor verweerder staat de overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 daarom vast.
De vraag is vervolgens of op juiste gronden een last onder dwangsom is opgelegd. Daartoe overweegt verweerder met inachtneming van de jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 oktober 2009, AWB 08/525 <www.rechtspraak.nl> LJN: BK1424) het volgende.
De aan appellant opgelegde last onder dwangsom heeft als doel herhaling van de op 17 november 2010 begane overtreding (het zonder vergunning taxivervoer verrichten in de uitoefening van een beroep of bedrijf) te voorkomen. In de aard van deze overtreding, die zich kenmerkt door het stelselmatig verrichten van taxivervoer, ligt besloten dat een gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Verweerder neemt daarbij in aanmerking dat appellante ook op 22 juni 2010 is aangehouden wegens overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 en dat daarvan proces-verbaal is opgemaakt.
De hoogte van de dwangsom is vastgesteld in overeenstemming met de bedragen genoemd in de bijlage bij de beleidsregels bij overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000. Bij het bepalen van de hoogte hoeft geen rekening te worden gehouden met de financiële draagkracht van appellant. Het opleggen van de last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dat doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven deze regels. De financiële omstandigheden van de overtreder spelen daarbij in beginsel geen rol en niet is gebleken van omstandigheden om in dit geval een uitzondering te maken op dat uitgangspunt noch is gebleken van concrete omstandigheden die maken dat het bedrag van de dwangsom disproportioneel hoog is in verhouding tot de ernst van de overtreding.
4. Het standpunt van appellant
Appellant ontkent dat hij op 17 november 2010 als zogenoemde snorder werkzaam is geweest en dat hij artikel 4, derde lid, Wp2000 heeft overtreden. Appellant heeft geen afschrift van de processen-verbaal van bevindingen en van verhoor van getuige ontvangen en hij heeft deze stukken evenmin kunnen inzien. De last onder dwangsom is daardoor onvoldoende onderbouwd met bewijsstukken. Mocht al komen vast te staan dat een getuige heeft verklaard dat appellant hem tegen betaling heeft gereden, dan is volgens appellant deze getuige onbetrouwbaar. Appellant heeft op 17 november 2010 niet als snorder gewerkt. Het tegendeel kan niet met één enkele verklaring van een getuige worden vastgesteld.
Subsidiair stelt appellant dat de belangenafweging van verweerder onzorgvuldig is geweest. Andere minder ingrijpende mogelijkheden, zoals het doen van een preventieve aanzegging, liggen meer voor de hand. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom niet van een andere mogelijkheid gebruik is gemaakt.
Meer subsidiair voert appellant aan dat dwangsom onevenredig hoog is gezien de aard van de vermeende eenmalige overtreding. Dat de hoogte is bepaald overeenkomstig de beleidsregels staat daaraan niet in weg. Verweerder had op grond van artikel 4:84 Awb moeten afwijken van deze beleidsregels, aangezien de last onder dwangsom gevolgen heeft voor de bijstandsuitkering van appellant. Verder is appellant gelet op zijn minimuminkomen niet in staat een bedrag van
€ 3.500,- te betalen. Daarnaast is de auto van appellant in beslag genomen, hetgeen al veel schade heeft opgeleverd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voor zover appellant heeft gesteld dat hij geen kennis heeft kunnen nemen van de relevante processen-verbaal, stelt het College op grond van de ter zitting gegeven verklaring van verweerder vast dat de desbetreffende stukken in de bezwaarfase wel ter inzage zijn gelegd. Gebleken is dat appellant van deze gelegenheid om de stukken in te zien geen gebruik heeft gemaakt en dat hij verweerder evenmin heeft verzocht om hem een afschrift van deze stukken toe te zenden. Het beroep van appellant mist in zoverre feitelijke grondslag.
5.2 Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden de last onder dwangsom die hij aan appellant heeft opgelegd, heeft gehandhaafd. Ten aanzien van de vraag of verweerder de bevoegdheid toekwam de last onder de dwangsom op te leggen, overweegt het College het volgende.
Niet in geschil is dat appellant op 17 november 2010 niet beschikte over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. In het proces-verbaal van bevindingen is gerelateerd dat appellant op deze datum rond 10:15 uur een persoon per auto heeft vervoerd. Deze persoon is door de politie gehoord als getuige. Blijkens het proces-verbaal van verhoor van getuige heeft deze getuige verklaard € 2,50 te hebben betaald voor de autorit die hij samen met appellant heeft gemaakt. Hetgeen appellant heeft aangevoerd biedt geen aanknopingspunt om aan de juistheid van voormelde processen-verbaal of aan de geloofwaardigheid van de getuige te twijfelen.
Voor zover appellant heeft aangevoerd dat één enkele verklaring van een getuige onvoldoende is, overweegt het College dat bepalend is of verweerder op grond van voormelde processen-verbaal, die in onderlinge samenhang moeten worden bezien, heeft kunnen vaststellen dat appellant op 17 november 2010 het in artikel 4, derde lid, Wp2000 neergelegde verbod om taxivervoer te verrichten zonder daartoe verleende vergunning heeft overtreden. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, beantwoord het College deze vraag bevestigend. Verweerder was dan ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
5.3 Vervolgens komt het College toe aan de vraag of verweerder de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen in redelijkheid heeft kunnen uitoefenen.
Verweerder heeft benadrukt dat de last onder dwangsom is bedoeld om een herhaling van de overtreding van artikel 4, derde lid, Wp2000 te voorkomen, hetgeen in het belang is van de met taxi’s te vervoeren passagiers, van degenen die wel in het bezit zijn van een vergunning om taxivervoer te mogen verrichten, alsmede voor de nagestreefde ordening van de vervoermarkt door middel van vergunningverlening en voor de verkeersveiligheid in het algemeen.
Het College overweegt dat slechts onder bijzondere omstandigheden van verweerder mag worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid handhavend op te treden. Naar het oordeel van het College geeft hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen aanleiding om aan te nemen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden in voornoemde zin. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. Overigens is gebleken dat verweerder appellant bij brief van 14 juli 2010 heeft gewaarschuwd dat bij een volgende constatering van illegaal taxivervoer een last onder dwangsom zal worden opgelegd.
5.4 Uit de beleidsregels volgt dat voor het verrichten van taxivervoer zonder daartoe verleende vergunning de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 200.000,-. In afwijking van deze beleidsregels heeft verweerder de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 3.500,- per overtreding met een maximum van € 35.000,-. In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat de hoogte van deze bedragen aan de lage kant zijn, aangezien de kosten die de overtreder bespaart doordat hij taxivervoer verricht zonder daartoe verleende vergunning alleen al op € 3.200,- kunnen worden becijferd. Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat voormelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom, zoals artikel 5:32b Awb voorschrijft. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit terecht heeft overwogen dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom geen rekening behoeft te worden gehouden met de financiële draagkracht van appellant. Met de schade vanwege de inbeslagname van de auto van appellant heeft verweerder terecht evenmin rekening gehouden. De inbeslagname van de auto van appellant heeft plaatsgevonden in het kader van de strafrechtelijke procedure, terwijl in de onderhavige bestuursrechtelijke procedure een last onder dwangsom, zijnde een herstelsanctie, aan de orde is.
5.5 Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mrs. W.A.J. van Lierop, E.R. Eggeraat en J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2012.
w.g. W.A.J. van Lierop w.g. B.S. Jansen