Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/263 18 juli 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C. Blokland, werkzaam bij Agrarische Administratie & Advies te Noordeloos
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm en mr. F.S. Feenstra, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 22 maart 2011, bij het College binnengekomen op 25 maart 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2011, waarbij deze het bezwaar van appellant tegen een besluit van 19 januari 2011 ongegrond heeft verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 15 % vastgesteld op de aan appellant voor het jaar 2010 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij herziene beslissing op bezwaar van 24 november 2011 heeft verweerder de randvoorwaardenkorting verlaagd tot 1 %.
Bij brief van 3 december 2011 heeft appellant een reactie in het geding gebracht.
Bij faxbericht van 6 december 2011 heeft verweerder een nader stuk in het geding gebracht.
Op 9 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 4 – Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Artikel 24 – Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-nalevingen van de voorschriften inzake de randvoorwaarden
(…)
2. Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde niet-naleving niet meer dan 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, worden evenwel niet als van gering belang beschouwd.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 54 - Controleverslag
1. Over elke controle ter plaatse in het kader van het onderhavige hoofdstuk, ongeacht of de betrokken landbouwer voor de controle ter plaatse is geselecteerd overeenkomstig artikel 51, uit hoofde van de voor de besluiten en normen geldende regelgeving ter plaatse is gecontroleerd overeenkomstig artikel 50, lid 1 bis, dan wel is gecontroleerd naar aanleiding van niet-nalevingen die op enige andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit zijn gebracht, wordt door de bevoegde controleautoriteit of onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde controleautoriteit een controleverslag opgesteld.
(…)
Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
(…)
c) een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 24, lid 1, van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria „ernst”, „omvang”, „permanent karakter” en „herhaling”, met vermelding van welke factoren ook die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden.
Indien de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om verder geen werk van de vastgestelde niet-naleving te maken, wordt daar in het verslag melding van gemaakt.
(…)
2. De landbouwer wordt van elk geconstateerd geval van niet-naleving in kennis gesteld binnen drie maanden na de datum van de controle ter plaatse.
(…)
Artikel 71 - Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet- naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
Bijlage III
Maatregelen die in actieprogramma's als bedoeld in artikel 5, lid 4, onder a) moeten worden opgenomen
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
(…)
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1,
(…)
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3, onderdeel a
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Besluit) luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
a. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, als ook producten daarvan;
(…)
i. vaste mest: dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn;
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen of het zuiveringsslib emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
3. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland
(…)
b. Bij het emissiearm aanwenden van vaste mest of steekvast zuiveringsslib wordt de mest of het slib in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt, en wel op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest of het slib als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht en het bepaalde in het derde lid, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van: – de beoordeling van een niet-naleving,
– het aantal niet-nalevingen, en
– het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving gebeurt aan de hand van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
3. De minister kan aan de hand van de criteria bedoeld in het tweede lid, nadat een niet-naleving onmiddellijk is of tijdens de hercontrole blijkt te zijn hersteld, besluiten dat een niet-naleving van gering belang wordt beschouwd zoals bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Verordening (EG) 73/2009.
(…)
Artikel 9
De minister beoordeelt de ernst van een niet-naleving aan de hand van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstelling van de betrokken eis of norm.
Artikel 10
De minister houdt bij de bepaling van de omvang van een niet naleving rekening met de al dan niet verstrekkende invloed van de niet-naleving, waarbij met name bepalend is of de uitstraling van de niet-naleving tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijft.
Artikel 11
De minister beoordeelt het permanent karakter van een niet-naleving aan de hand van de duur van de periode waarin de effecten van de niet naleving blijven bestaan, en aan de hand van de mogelijkheden om die effecten te beëindigen.
(…) "
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage van de beleidsregels gold voor niet-naleving van artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen een initieel kortingspercentage van 5%.
2.3 Appellant heeft voor 2010 rechtstreekse betalingen aangevraagd. Appellant heeft op 15 februari 2010 op door hem gebruikte percelen bouwland van respectievelijk 4,03 ha en 2,1 ha een mengsel bestaande uit kuilgras en een zeer geringe hoeveelheid dierlijke mest uitgereden maar niet ondergewerkt. De Algemene Inspectiedienst heeft dit op 16 februari 2010 geconstateerd en heeft appellant op 23 februari 2010 een waarschuwing aangezegd ter zake van de overtreding van artikel 5, eerste lid, van het Besluit. Nadien heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 15% vastgesteld wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Bij besluit van 8 maart 2011 heeft verweerder dit kortingspercentage gehandhaafd en bij besluit van 24 november 2011 tot
1 % verlaagd.
2.4 Verweerder wijst erop dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de beheerseisen (de randvoorwaarden) dient na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vaststaat dat appellant dit verbod heeft overtreden door de vaste mest op twee percelen bouwland niet onder te werken. Daarmee is niet aan deze randvoorwaarde voldaan. Op grond van de door appellant aangevoerde feiten en omstandigheden aangaande opzet en het feit dat er sprake is van verlichtende omstandigheden ziet verweerder aanleiding om de aanvankelijk opgelegde korting van 15 % te verlagen tot 1 %. Dat besloten is aan appellant geen stafrechtelijke boete op te leggen neemt niet weg dat hij op basis van andere wet- en regelgeving op grond van hetzelfde feit gekort kan worden op de Europese landbouwsubsidies. Deze korting is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Voor zover appellant een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) merkt verweerder op dat dit beroep niet kan slagen: de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van artikel 3:4 Awb beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Verweerder is gehouden om op grond van de toepasselijke Europese regels een korting toe te passen indien een niet-naleving wordt geconstateerd voor zover geen sprake is van overmacht.
2.5 Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Appellant had niet de intentie om de mest niet emissiearm aan te wenden; hij verspreidde het mengsel bestaande uit stro uit de kalverenstal vermengd met 5 % vaste dierlijke mest over het land om te zorgen voor nestmateriaal voor kievieten. Hij wist niet dat hij het mengsel vanwege de aanwezigheid van de mest onder moest werken. Nadat de AID hem hiervan op de hoogte had gesteld, heeft hij het mengsel alsnog ondergewerkt. Het begane 'feit' is van zeer geringe omvang.
Voorts heeft de gegeven waarschuwing een twijfelachtige wettelijke status en is het feit dat verweerder appellant bijna een jaar na 16 februari 2010 in kennis heeft gesteld van de niet-naleving van de randvoorwaarde in strijd met artikel 54, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009. Om deze redenen is een korting van 0 % op zijn plaats.
2.6 Ter beoordeling van het College staat of het besluit tot vermindering van de bedrijfstoeslag 2010 van appellant met een randvoorwaardenkorting van 1 % in rechte stand kan houden. Het College overweegt als volgt.
2.7 Vaststaat dat appellant stro vermengd met een bepaald percentage dierlijke vaste mest over zijn land heeft verspreid en dit mengsel niet heeft ondergewerkt, aangezien het bedoeld was als nestmateriaal voor weidevogels. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van het College sprake van een overtreding van het verbod van het niet-emissiearm aanwenden van dierlijke mest. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen uit het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld.
Op 17 februari 2010 is appellant in de zin van artikel 54, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 in kennis gesteld van de geconstateerde niet-naleving. Anders dan appellant blijkbaar meent vereist deze bepaling niet dat deze kennisgeving door de bevoegde autoriteit plaatsvindt en dat hij daarbij uitdrukkelijk naar de randvoorwaarden verwezen wordt.
2.8 Het College overweegt verder als volgt.
In het bestreden besluit is aangegeven dat verweerder gehouden is om op grond van de Europese regelgeving in een geval als het onderhavige een korting toe te passen en dat hij uitsluitend in gevallen van overmacht van die korting kan afzien.
Artikel 24, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 biedt de lidstaten de echter mogelijkheid een niet-naleving gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan van gering belang te achten. Artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels geeft verweerder de bevoegdheid om een niet-naleving van gering belang te achten nadat de niet-naleving is hersteld. Het College is van oordeel dat deze artikelen, in onderling verband en samenhang bezien, verweerder in beginsel de mogelijkheid bieden om het opleggen van een korting zoals hier aan de orde achterwege te laten. Naar het oordeel van het College heeft verweerder deze mogelijkheid ten onrechte niet onder ogen gezien. De ter zitting verdedigde opvatting dat van herstel geen sprake kan zijn, omdat de verontreiniging die ontstaan is doordat de mest één dag op het land gelegen heeft, niet meer ongedaan gemaakt kan worden, acht het College niet houdbaar.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder het besluit niet naar behoren heeft gemotiveerd en zal het College dat besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:46 en 7:12 Awb. Het voorgaande betekent dat de overige beroepsgronden van appellant geen bespreking behoeven.
2.9 Het beroep is gegrond. Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 874,- op basis van 2 punten (beroepschrift en zitting), met wegingsfactor 1 en een waarde van € 437,- per punt.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad €152,- (zegge: honderdtweeënvijftig euro) aan
appellant vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven