Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/545 18 juli 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 13 juli 2011, bij het College binnengekomen op 14 juli 2011, beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar tegen het besluit van verweerder van 9 februari 2011. Bij dit besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2010 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna ook: Regeling) vastgesteld.
Bij brief van 29 juli 2011 heeft verweerder het alsnog genomen besluit op het bezwaar van 28 juli 2011 overgelegd, waarbij de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2010 gewijzigd is vastgesteld.
Bij brief van 31 augustus 2011 heeft appellant de gronden van zijn beroep tegen dit besluit ingediend.
Bij brief van 28 oktober 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op het geding betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 23 april 2012 heeft verweerder een nader stuk in het geding gebracht.
Op 9 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant en zijn gemachtigde, alsmede de gemachtigde van verweerder hebben hun standpunten toegelicht.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Het College stelt voorop dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van appellant, aangezien verweerder bij besluit van 28 juli 2011 alsnog op dit bezwaar heeft beslist en niet gebleken is dat appellant enig belang heeft bij verdere besluitvorming over dit beroep.
2.2 In dit geding zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt, voor zover van belang:
" Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) "landbouwactiviteit": landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
(…)
h) "landbouwgrond": om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
Artikel 34
Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Voor de toepassing van deze titel wordt onder "subsidiabele hectare" verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (…) die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt,
(…)
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten de betrokken hectaren op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen. "
Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover van belang:
" Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
(...)
c) "blijvend grasland": grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, (...); in dit verband wordt onder "grassen of andere kruidachtige voedergewassen" verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). (...)
Artikel 9
Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
(...) "
Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers luidt:
" Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 73/2009.
Voorts wordt verstaan onder:
1. "perceel landbouwgrond": een aaneengesloten stuk grond dat door één landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat; in het geval echter dat in het kader van de onderhavige verordening een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond, indien noodzakelijk, verder begrensd door dat specifieke gebruik; de lidstaten mogen aanvullende criteria vaststellen voor een verdere afbakening van een perceel landbouwgrond;
(…) "
Artikel 21 a, vierde lid, van de Regeling luidt:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
2.3 Artikel 5a van de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 2 maart 2011, nr. 181257, houdende beleidsregels over de toepassing van artikel 21a, vierde lid van de Regeling, Stcrt. 3426, (hierna: de beleidsregels) luidt:
" Artikel 5a
Ingevolge artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt een perceel landbouwgrond niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden indien:
(…)
b. het perceel hoofzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals:
1. bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen;
(…) "
2.4 In de toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 (uitgave maart 2010) is ten behoeve van de correcte invulling daarvan op pagina 31 uiteengezet wat een topografisch perceel is. Een topografisch perceel is, zo wordt daar aangegeven, een aaneengesloten oppervlakte landbouwgrond, die, voorzover hier van belang, wordt begrensd door terreinen, die niet gebruikt worden als landbouwgrond, zoals ( …) bermen.
2.5 Appellant heeft met het formulier "Gecombineerde opgave 2010" om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht en hiervoor 16 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 36.62 ha. De percelen 8 tot en met 16 zijn bermen langs een geasfalteerde weg.
Bij besluit van 9 februari 2011 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 vastgesteld op € 13.728,52 op basis van een goedgekeurde perceelsoppervlakte van 28.33 ha en de oplegging van een kortingsbedrag van € 13.308,40. De geconstateerde oppervlakte van de percelen 8 tot en met 16 is op nihil gesteld. Nadat appellant tegen dit besluit bezwaar had gemaakt, heeft hij bij brief van 23 juni 2011 verweerder in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een beslissing op bezwaar.
2.6 In het nu bestreden besluit heeft verweerder onder gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar de bedrijfstoeslag vastgesteld op € 21.891,-. Verweerder heeft overwogen dat de opgegeven bermpercelen een infrastructurele en verkeerskundige functie hebben en, ondanks het feit dat appellant hierop gras teelt voor voederwinning, niet voor uitvoering van landbouw worden gebruikt. Om die reden zijn zij, gelet op het vanaf 1 januari 2010 van toepassing zijnde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling geen subsidiabele landbouwgrond. Aangezien appellant echter geen schuld heeft aan de onjuiste opgave is hem ten onrechte een korting opgelegd en wordt de bedrijfstoeslag 2010 herberekend zonder korting.
2.7 In beroep stelt appellant dat de bewuste bermpercelen voldoen aan het bepaalde in artikel 34 van Verordening (EG) nr. 73/2009 en vallen onder het begrip landbouwkundig gebruik omdat de percelen die tussen de 6 en 11 meter breed zijn, krachtens het pachtcontract net zoals de eigen percelen bemest, machinaal bewerkt en gemaaid mogen worden, terwijl er geen belemmeringen in de vorm van bomen aanwezig zijn. De bermen worden voor de landbouw gebruikt en beschikbaar gehouden en het gewas wordt op eigen bedrijf als veevoer aangewend. Appellant wijst verder op het rapport fysieke controle van 10 november 2011, waaruit blijkt dat in ieder geval de percelen 8 tot en met 14 landbouwkundig gebruikt kunnen worden. Hier komt bij dat de bermen in het kader van de GDI slechts als gewascode 265 zijn op te geven; deze code staat voor blijvend grasland en toeslagrechten zijn hierop te verzilveren. Daarnaast onderstreept de Stichting SKAL in het kader van de biologische melkveehouderij van appellant het landbouwkundig gebruik van de percelen langs de C.
Subsidiair vraagt appellant zich af op grond van welk beleid of richtlijn de onderhavige afwijzing tot stand is gekomen, aangezien de beleidsregels over de toepassing van artikel 21a, vierde lid, van de Regeling op 1 april 2011 in werking zijn getreden en begin 2011 bekend zijn gemaakt. Onduidelijk is waar verweerder de grens tussen het wel of niet subsidiabel zijn van een berm legt, temeer daar verweerder in soortgelijke dossiers wel gedeelten van de berm heeft goedgekeurd.
Indien de beleidsregels in januari 2010 bekend waren gemaakt, dan had appellant op deze nieuwe regels kunnen anticiperen door een deel van zijn toeslagrechten met het uit gebruik gegeven aardappelland mee te verhuren en zou er geen schade in verband met het niet benutten van toeslagrechten zijn ontstaan. Het bevreemdt appellant voorts dat verweerder met terugwerkende kracht een verschillende uitleg hanteert van het begrip landbouwgrond en landbouwkundig gebruik binnen de mestwet- en regelgeving enerzijds en het stelsel van toeslagrechten anderzijds. Tot slot meent appellant recht te hebben op wettelijke rente voor wat betreft de nabetaling en eveneens voor wat betreft het thans nog ter discussie staande afgewezen deel van de aanvraag BTR 2010, waarbij tevens een oplossing moet worden gezocht voor de schade die het gevolg is van de vertraging in de nabetaling.
2.8. In dit geding staat ter beoordeling of verweerder de percelen 8 tot en met 16 terecht niet heeft aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.
Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Onder verwijzing naar artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 dat lidstaten aanvullende criteria mogen vaststellen voor een verdere afbakening van een perceel landbouwgrond heeft verweerder artikel 21a, vierde lid, van de Regeling vastgesteld en daaraan invulling gegeven in de beleidsregels.
De beleidsregels zijn op 8 maart 2011 vastgesteld en op 1 april 2011 in werking getreden. Voor wat de bermen betreft ziet het College geen grond waarom een dergelijke verdere afbakening van percelen landbouwgrond in het licht van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 rechtens niet tot de mogelijkheden zou behoren. Verweerders oordeel, dat de functie van bermen primair ondersteunend is voor de doorgaande wegen, waarlangs zij gelegen zijn, is goed te volgen en hem komt de bevoegdheid toe tot een dergelijke afbakening over te gaan.
Het College moet echter constateren, dat deze nadere afbakening eerst is neergelegd in de beleidsregels en niet in het – met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 in werking getreden - vierde lid van artikel 21a van de Regeling.
Naar het oordeel van het College verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen dat deze afbakening reeds voor het jaar 2010 bij de besluitvorming op de Gecombineerde opgave wordt toegepast.
Ten tijde van de indiening van de Gecombineerde opgave konden landbouwers immers uitsluitend afgaan op de wettelijke bepalingen, zoals die onder 2.2 zijn weergegeven, en op de op dat moment bestaande uitvoeringspraktijk. Op basis daarvan konden zij niet voorzien, dat de door hen opgegeven percelen niet onder het nadien verder afgebakende begrip landbouwgrond zouden vallen.
De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 kan op dit punt ook niet gelezen worden als een aankondiging van verweerder dat hij reeds met ingang van het jaar 2010 het begrip landbouwgrond zodanig zou afbakenen dat bermen niet langer als landbouwgrond kunnen gelden.
Uit de formulering kan evenzeer worden opgemaakt, dat bermen, die niet gebruikt worden als landbouwgrond, niet geacht worden deel uit te maken van het topografisch perceel. Daarmee is dan niet eenduidig aangekondigd, dat bermen, die wel als landbouwgrond gebruikt worden, desondanks niet als perceel landbouwgrond zullen worden geaccepteerd.
Conclusie is dan ook dat appellant bij de indiening van de Gecombineerde opgave 2010 redelijkerwijs niet heeft hoeven begrijpen dat verweerder, in afwijking van hetgeen voordien was geschied, een door hem op te geven berm niet langer zou aanmerken als subsidiabele landbouwgrond.
2.9 Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 28 juli 2011, is daarom gegrond en dit besluit komt wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel voor vernietiging in aanmerking.
Nu van enige grond om appellant de uitbetaling van de gevraagde bedrijfstoeslag geheel of gedeeltelijk te weigeren niet gebleken is, komt appellant dus voor volledige uitbetaling van zijn 33,71 toeslagrechten in aanmerking. In verband met de berekening van de modulatiekorting zal verweerder het uit te betalen bedrag nader moeten vaststellen. Het College zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 9 februari 2011 met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal daarbij tevens een beslissing moeten nemen op het verzoek van appellant om vergoeding van de wettelijke rente.
2.10 Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,-. Daarbij is uitgegaan van rechtsbijstand bij de indiening van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting van het College in een zaak van gemiddeld gewicht (2 punten, bedrag per punt € 437,-, wegingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 28 juli 2011 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van
appellant tegen het besluit van 9 februari 2011 en daarbij de hoogte van appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2010
bepaalt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 152,- (zegge:
honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven