Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Enkelvoudige kamer)
AWB 11/722 9 augustus 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. J. den Haan, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 12 september 2011, bij het College binnengekomen op 13 september 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 augustus 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de beslissing van 3 mei 2011, waarbij verweerder een last onder bestuursdwang heeft opgelegd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 10 oktober 2011 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 11 oktober 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 mei 2012 heeft appellant nadere stukken ingediend.
Op 31 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigde van verweerder is verschenen. Appellant is, met bericht, niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt – voor zover hier van belang – het volgende:
“ Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
(…)
Artikel 5:24
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.”
De Gezondheids-en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“ Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
Het Besluit welzijn productiedieren bepaalt onder meer:
“ Artikel 4
(…)
3. Een dier dat ziek of gewond lijkt, wordt onmiddellijk op passende wijze verzorgd. Wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.
4. Een dier krijgt een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder zodat het in goede gezondheid blijft en aan zijn voedingsbehoeften wordt voldaan.
5. Het toegediende voeder en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.
(…)
Artikel 6
1. Onverminderd het bepaalde bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet wordt door de eigenaar of houder van een dier een register bijgehouden van de verstrekte medische zorg en het bij iedere controle geconstateerde aantal sterfgevallen. Dit register wordt ten minste drie jaar bewaard.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 25 maart 2011, omstreeks 10.15 uur, hebben, zo vermeldt het toezichtrapport van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van 27 april 2011, twee ambtenaren van de AID, op locatie C te B, een onderzoek ingesteld. Gelet op de eerste bevindingen, bestaande uit achterstand in groei en ontwikkeling bij het jongvee, een slechte tot matige conditie van de runderen en kwalitatief slecht ruwvoer, is besloten later die dag terug te komen met een dierenarts.
- Dezelfde dag is omstreeks 14.00 uur nader onderzoek ingesteld door de twee ambtenaren van de AID, vergezeld door D, toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel-en Warenautoriteit. De ambtenaren van de AID hebben onder meer geconstateerd dat het jongvee een groeiachterstand had, het veevoer van onvoldoende kwaliteit was, de kalveren in een slechte tot matige conditie verkeerden, sprake was van een erg hoge kalversterfte en de (leeftijd)gegevens in het I&R-systeem in een voorkomend geval op basis van observaties van de runderen niet juist konden zijn.
- In de bij het toezichtrapport gevoegde Diergeneeskundige Verklaring heeft D bovengenoemde bevindingen onderschreven en in aanvulling daarop vermeld dat diverse runderen zijn aangetast door ringschurft, verschillende runderen vermoedelijk zijn besmet door het Bovine virus diarree (hierna: BVD) en gespecificeerd dat 80% van de dieren in een matige tot slechte voedingstoestand verkeerden.
- Bij brief van 3 mei 2011 heeft verweerder naar aanleiding van genoemde bevindingen appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 36 en 37 Gwd en artikelen 4, derde, vierde en vijfde lid en 6, eerste lid, van het Besluit welzijn productiedieren. Hierbij is appellant opgedragen om voor 15 mei 2011 de volgende, samengevat weergegeven, maatregelen te nemen:
1. In samenwerking met de praktiserend dierenarts een bedrijfsbehandelplan (o.a. om structurele oplossing te vinden voor hoog sterftecijfer onder kalveren) opzetten, dit plan volgens afspraak uit te voeren en deze werkwijze ook in de toekomst te handhaven.
2. Er voor zorg dragen dat dieren die ziek of gewond lijken (zoals de dieren met groeiachterstand en/of de diarree) onmiddellijk op passende wijze, waar nodig met een behandeladvies van de praktiserend dierenarts, worden verzorgd.
3. Er voor zorg dragen dat de medische zorg en het aantal sterfgevallen wordt bijgehouden in een register. Om het register op juiste wijze te kunnen controleren, dienen de betreffende dieren gemerkt en aangemeld te zijn conform de regeling identificatie en registratie van dieren.
4. Er voor zorg dragen dat de dieren te allen tijde over een toereikende hoeveelheid gezond en geschikt voeder beschikken dat te allen tijde goed toegankelijk is voor de dieren. Ook hiervoor dient een bedrijfsbehandelplan te worden opgesteld en uitgevoerd.
- Bij brief van 17 mei 2011 heeft appellant tegen het besluit van 3 mei 2011 bezwaar gemaakt.
- Op 20 juni 2011 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Op 19 juli 2011 heeft de AID een hercontrole op voornoemde locatie uitgevoerd. Bij deze hercontrole, zo vermeldt het toezichtsrapport van 26 juli 2011, heeft de AID – kort samengevat – geconstateerd dat de conditie van de runderen is verbeterd, de kalversterfte is afgenomen en dat een dierenarts conform afspraak extra controles op het bedrijf heeft uitgevoerd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Gelet op de bevindingen zoals vastgelegd in het toezichtrapport van 27 april 2011 en de dierenartsverklaring van D – onder meer omtrent de slechte kwaliteit van het voer, de gezondheidstoestand van de runderen (aangetast door ringschurft en besmet met BVD), het hoge sterftecijfer, de matige conditie van de runderen en de groei- en ontwikkelingsachterstand bij veel runderen – heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant zonder redelijk doel het welzijn en de gezondheid van zijn dieren heeft benadeeld en aldus in strijd met de basale voorwaarden van dierenwelzijn heeft gehandeld en de last onder bestuursdwang terecht is opgelegd.
Voor zover appellant stelt dat de dieren niet waren achtergebleven in de groei, merkt verweerder op dat deze conclusie is opgenomen in de Diergeneeskundige Verklaring en wordt gedeeld door de praktiserend dierenarts van appellant. Er is in het verleden BVD geconstateerd, maar geen behandeling uitgevoerd. Besmetting met BVD bij een drachtige koe kan tot groeiachterstand van het jongvee leiden. Voorts wijst verweerder erop dat de groeiachterstand geen onderdeel uitmaakte van het besluit, nu daarin slechts werd aangezegd de sterfte onder de dieren te verminderen door ze op juiste wijze te verzorgen. Ten aanzien van de stelling van appellant dat ringschurft geen (resultaat van) dierenverwaarlozing is, overweegt verweerder dat het onthouden van gezond en geschikt voer tot een slechte gezondheidstoestand en verminderde weerstand leidt. Daardoor zijn de dieren vatbaarder voor ringschurft.
Gelet op het bovenstaande is verweerder van oordeel dat appellant de artikelen 36 en 37 Gwd en de artikelen 4 en 6 van het Besluit welzijn productiedieren heeft overtreden. Verweerder kwam ingevolge artikel 106 Gwd de bevoegdheid toe handhavend op te treden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant betoogt dat hij niet in strijd met het dierenwelzijn heeft gehandeld.
De dieren werden op regelmatige basis door een dierenarts bezocht, onderzocht en behandeld en daarvan is een medisch dossier aanwezig dat ter inzage is gegeven tijdens de controle. Voorts stelt appellant dat hij zijn dieren op passende wijze heeft verzorgd en dat de dieren waar nodig werden afgezonderd. Appellant is van mening dat de ringschurft geen gevolg was van dierenverwaarlozing en acht het zelfs waarschijnlijker – dit gezien het feit dat het virus na de controle de kop opstak – dat de toezichthouders, nu zij de hygiëne-eisen niet hebben nageleefd, zelf de verspreiders van het virus zijn geweest. Voorts is appellant van mening dat het jongvee geen groeiachterstand had. De AID heeft het vee van bovenaf beoordeeld, waarmee het niet adequaat heeft kunnen vaststellen wat de grootte van het jongvee was. Bovendien blijkt niet dat de AID rekening houdt met rassoort/bloedvoering. Men is niet op de hoogte van de fokwijze die wordt gehanteerd.
Appellant stelt dat hij conform de vereisten van het I&R systeem heeft geopereerd. Het bedrijf staat geregistreerd en wordt volledig gecontroleerd door de overheid/Dienst Regelingen. Er wordt bijna geen antibiotica gebruikt vanwege het biologisch ondernemerschap dat appellant voert.
Voor zover verweerder stelt dat het voer van onvoldoende kwaliteit was, moet dit volgens appellant niet worden gevolgd. Verweerders negatieve oordeel ten aanzien van de kwaliteit van het voer werd gebaseerd op het reukvermogen van de controleur. Een dergelijke beoordeling biedt volgens appellant onvoldoende basis om het voer af te keuren. Bewijs kan alleen geleverd worden door monsterneming. Dat het voer dat de dieren werd toegediend van goede kwaliteit was blijkt volgens appellant te meer uit door hem overgelegde facturen. De dieren beschikken daarnaast over een vrije weidegang van 25 hectare en worden s’ avonds na het melken bijgevoerd. De dieren krijgen biologische kruidenhooi die een specifieke geur heeft. Appellant merkt op dat productiedieren niet te vergelijken zijn met biologische dieren. Er kan niet op basis van maatstaven die gelden voor productiedieren worden geoordeeld.
Dat appellant de dieren op adequate wijze heeft verzorgd blijkt volgens appellant te meer uit de foto’s en verklaringen van zijn dierenarts die hij per brief van 17 mei 2012 heeft overgelegd.
Gelet op het voorgaande is van enig probleem met de verzorging en gezondheid van de dieren geen sprake en was verweerder niet bevoegd tot het nemen van een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht het besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang heeft gehandhaafd. Daarbij staat centraal de vraag of appellant in strijd met het bepaalde in de artikelen 36 en 37 Gwd en de relevante bepalingen van het Besluit welzijn productiedieren heeft gehandeld.
5.2 In de stukken – met name het toezichtrapport van 27 april 2011 en de dierenartsverklaring van D – is opgenomen dat de dieren op het bedrijf van appellant de nodige verzorging werd onthouden, op basis van de observatie dat het merendeel van de runderen in een matige conditie verkeerde en een groeiachterstand had, de runderen niet over kwalitatief gezond en geschikt voer beschikten en 80% van dieren in een slechte tot matige voedingstoestand verkeerde, het sterftecijfer bij kalveren erg hoog was en meerdere dieren last hadden van ringschurft en BVD. Het College is van oordeel dat appellant de bevindingen, zoals neergelegd in voornoemde stukken, niet heeft weerlegd en overweegt daartoe als volgt.
5.2.1 Het hoge sterftecijfer heeft appellant niet bestreden. Appellant heeft slechts verklaard dat volgens hem BVD daarvan de oorzaak was. Niet bestreden is dat behandeling van de ziekte is uitgebleven. Dat de runderen besmet waren met ringschurft heeft appellant evenmin bestreden. Aan de stellingen van appellant omtrent de herkomst van de ringschurft komt in dit verband geen betekenis toe, aangezien niet bestreden is dat het openbaren van de besmetting samenhangt met de fysieke toestand (lage weerstand) van de dieren. De omstandigheid dat regelmatig een dierenarts wordt geraadpleegd, zoals appellant stelt, kan niet afdoen aan de verantwoordelijkheid van appellant als dierhouder om de dieren de zorg te geven die aan de basale voorwaarden voor dierenwelzijn voldoet.
5.2.2 In het door appellant in verband met de kwaliteit en beschikbaarheid van het voer aangevoerde, vindt het College onvoldoende aanknopingspunten om de bevindingen ter zake die zijn opgenomen in het toezichtrapport en de Diergeneeskundige Verklaring in twijfel te trekken. Bovendien acht het College aannemelijk dat, wat er ook zij van de inspanningen van appellant om de dieren toereikend te voederen, de omstandigheid dat de dieren in een matige conditie verkeerden en/of een groeiachterstand hadden, (mede) te wijten is aan de voedselvoorziening. Voor zover appellant heeft betwist dat de dieren ten tijde van de controle in een matige conditie verkeerden dan wel een groeiachterstand hadden, ziet het College geen aanleiding om het daaromtrent verklaarde door D in de Diergeneeskundige Verklaring niet te volgen. Aan de in dit verband door appellant bij brief van 17 mei 2012 overgelegde verklaringen van zijn dierenarts en foto’s van de dieren, kan niet de betekenis toekomen die appellant daaraan gehecht wenst te zien. De verklaringen zien op bezoeken van voornoemde dierenarts op 3 september 2010, 12 november 2011, 10 december 2011 en 8 maart 2012. Hieruit kan worden afgeleid dat appellant voorafgaand aan de controle van 25 maart 2011 die heeft geleid tot het opleggen van de last, de situatie naar de opvatting van zijn dierenarts op orde had en dat dat eveneens het geval was nadat de in de last opgenomen termijn voor het uitvoeren van de maatregelen (15 mei 2011) was verstreken. Dit komt overeen met de bevindingen van de AID tijdens de hercontrole op 19 juli 2011 waarbij werd geconstateerd dat de opgelegde maatregelen waren uitgevoerd. Voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van de last onder bestuursdwang is echter de situatie op 25 maart 2011 van belang. De overgelegde foto’s kunnen evenmin dienen ten bewijze van de situatie op 25 maart 2011. Nog daargelaten dat foto’s van slechts enkele runderen een onvoldoende beeld van de huisvesting- en welzijnssituatie het bedrijf van appellant geven, is niet vast komen te staan kan dat de foto’s op 25 maart 2011 zijn genomen. Ten slotte wijst het College erop dat in de Diergeneeskundige Verklaring is opgenomen dat de dierenarts van appellant de bevindingen van D ondersteunt.
5.2.3 In verband met de stelling van appellant dat hij de registraties in het I&R-systeem en een medisch dossier heeft bijgehouden, heeft verweerder gewezen op de bevindingen van de toezichthoudende ambtenaren dat de (leeftijd)gegevens in het I&R-systeem in een voorkomend geval op basis van observaties niet juist konden zijn. Het College ziet geen aanleiding om deze bevindingen in twijfel te trekken.
5.3 Uit het bovenstaande volgt dat de beroepsgronden niet slagen, zodat verweerder terecht het besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang heeft gehandhaafd vanwege de omstandigheid dat appellant heeft nagelaten de runderen van noodzakelijke zorg te voorzien en dat het welzijn van de runderen is benadeeld. Hiermee heeft appellant naar het oordeel van het College de artikelen 36 en 37 Gwd overtreden, waaruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekwam om op grond van artikel 106 Gwd handhavend op te treden. Het beroep is derhalve ongegrond.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. P.H. Broier als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2012.
w.g. M. van Duuren w.g. P.H. Broier