Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/798 13 juli 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. M.M. van den Boomen, advocaat te Roermond,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. S.M. Oude Lage Venterink, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
Aan welk geding tevens als partij deelneemt:
C, te B (hierna: C)
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 28 juli 2010, bij het College binnengekomen op 29 juli 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van C tegen het besluit van 15 december 2009 waarbij voor C een voorschotbetaling bedrijfstoeslag voor 2009 is vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 17 november 2010 heeft het College C in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Bij brief van 25 november 2010 heeft hij aangegeven van die gelegenheid gebruik te willen maken.
Appellant heeft in repliek een reactie op het verweerschrift gegeven, waarna verweerder in dupliek heeft gereageerd. C heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Op 23 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2 - Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
(…)
b) onder “bedrijf” wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat; (…)
Artikel 44 - Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder "subsidiabele hectare" wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was. (…)
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden blijven die percelen op de door de lidstaat vastgestelde datum, met als uiterste termijn de door die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van een steunaanvraag, ter beschikking van de landbouwer. (...)"
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 34 – Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
(…)
Artikel 35 – Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag.
(…)"
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 20
1.Voor betalingen op basis van toeslagrechten komen uitsluitend in aanmerking landbouwers die:
a. hun toeslagrechten activeren als bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009 en daartoe subsidiabele hectaren aangeven, overeenkomstig artikel 35, eerste lid, van deze verordening,
b. deze subsidiabele hectaren tot hun beschikking hebben op 15 mei van enig jaar,
(…)"
De Landbouwwet luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
Artikel 15
Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage aan producenten of groepen van producenten van en aan handelaren of groepen van handelaren in produkten.
Artikel 46
Tegen een op grond van de artikelen 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 26 en 32 genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- In de Gecombineerde Opgave 2009 heeft C de percelen met volgnummers 2, 6, 10, 15 en 19 opgegeven met de gebruikerscode 7 en de gewascode 259. C heeft deze percelen tevens opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten.
- Appellant heeft dezelfde percelen onder volgnummers 14, 15, 16, 19 en 20 in de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven met de (eigendoms)code 1 en de gewascode 317. Appellant heeft deze percelen in de Gecombineerde Opgave niet opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten.
- Bij besluit van 15 december 2009 heeft verweerder de voorschotbetaling bedrijfstoeslag voor C vastgesteld. Voor de percelen 2, 6, 10, 15 en 19 is geen voorschot uitbetaald. Hiertegen heeft C bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 17 februari 2010 heeft verweerder de voorschotbetaling bedrijfstoeslag 2009 voor appellant vastgesteld. Voor de percelen 14, 15, 16, 19 en 20 is geen voorschot betaald, omdat ze niet voor de uitbetaling van de toeslagrechten waren opgegeven. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van C gegrond verklaard op basis van de volgende overwegingen In het besluit van 15 december 2009 was er van uit gegaan dat C de percelen met volgnummers 2, 6, 10, 15 en 19 niet in gebruik had op de peildatum 15 mei 2009. In de bezwaarfase is vastgesteld dat C deze percelen op die datum wel in gebruik had. De door appellant aangevoerde bezwaren die er op neerkomen dat C de percelen onrechtmatig in gebruik heeft verkregen van D, die als stille maat of deelnemer in een samenwerkingsverband met appellant niet zelfstandig bevoegd was over de percelen te beschikken die toebehoren tot het bedrijf van appellant, doen hieraan niet af. Voor wat betreft de voorwaarden van de bedrijfstoeslagregeling is van belang wie feitelijk, voor eigen rekening en risico, de percelen in gebruik had. Dat is C, ongeacht welke rechtsverhouding daaraan ten grondslag ligt. Met de vaststelling dat de percelen onder het relatienummer van C moeten worden geregistreerd, wordt geen uitspraak gedaan over de rechtmatigheid van het gebruik, noch over de overige rechtsverhoudingen tussen appellant, de ingebruikgever en C. Nu C al het maximale aantal toeslagrechten heeft verzilverd kan de beslissing niet leiden tot een hogere uitbetaling van de bedrijfstoeslag.
In het verweerschrift heeft verweerder zich primair op het standpunt gesteld dat appellant geen belang heeft bij het onderhavige beroep en het beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Appellant heeft voor de in geding zijnde percelen geen bedrijfstoeslag aangevraagd en heeft bovendien al zijn beschikbare toeslagrechten uitbetaald gekregen. Het bestreden besluit heeft geen verandering aangebracht in de situatie van appellant, nu de percelen in de primaire fase ook al niet op zijn naam stonden geregistreerd.
4. Het standpunt van appellant
De aanvrager van de toeslagrechten, C, heeft de betreffende landbouwpercelen, die behoren tot het bedrijf van appellant, zonder recht of titel in gebruik genomen. Voor de toekenning van de bedrijfstoeslag is vereist dat de gronden rechtsgeldig tot zijn beschikking staan. Dat is niet het geval. Of er sprake is van “het tot zijn beschikking hebben” van de gronden in de zin van artikel 20 van de Regeling moet worden beoordeeld aan de hand van het civielrechtelijke begrip “rechtmatig bezit”. Dat de rechtsverhouding tussen appellant, D en C niet relevant is, is een onjuiste rechtsopvatting. Het bestreden besluit legitimeert en sanctioneert de onrechtmatige ingebruikneming door C. Bovendien is door toekenning van de bedrijfstoeslag aan C het niet meer mogelijk aan appellant toeslagrechten toe te kennen voor die percelen. Appellant lijdt daardoor dus schade. Appellant heeft daarom belang bij het beroep.
5. De reactie van C
C heeft de betreffende landbouwgronden opgegeven middels de Gecombineerde Opgave in het kader van het meststoffenbeleid. Om zijn beschikbare toeslagrechten te benutten beschikt hij over genoeg andere percelen, maar voor de verantwoording van het meststoffengebruik is het belangrijk dat de percelen zijn geregistreerd bij Dienst Regelingen. Er bestaat geen samenwerkingsverband tussen D en appellant. Dat wordt bevestigd door een uitspraak van de rechtbank Roermond, waar appellant een procedure had aangespannen. D kan beschikken en beslissen over de percelen. Appellant heeft de percelen vanaf 2004 niet meer bewerkt.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het College staat allereerst voor de beantwoording van de vraag of appellant als belanghebbende moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1:2 Awb. Is dat niet het geval, dan staat voor appellant niet de mogelijkheid open om tegen het onderhavige besluit beroep in te stellen en zal het beroep niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
6.2 Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit op grond van de Regeling, die is gebaseerd op artikel 15 van de Landbouwwet. Tegen een dergelijk besluit kan een belanghebbende op grond van artikel 46 van de Landbouwwet beroep instellen bij het College.
6.3 Onder belanghebbende wordt ingevolge art. 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het betreffende besluit is betrokken. Het begrip 'rechtstreeks' in deze definitie accentueert dat er in voldoende mate een onlosmakelijk en direct verband moet bestaan tussen het persoonlijk belang, waarin betrokkene zich getroffen acht, en de beslissing die daaraan debet zou zijn.
6.4 Appellant heeft – onder meer – als belang aangevoerd dat door toekenning van de bedrijfstoeslag aan C het niet meer mogelijk is aan hem zelf bedrijfstoeslag toe te kennen voor die percelen. Vast staat echter dat appellant de percelen onder volgnummers 14, 15, 16, 19 en 20 niet heeft opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten voor 2009. Welke reden appellant daarvoor ook heeft gehad en ongeacht de door appellant naar voren gebrachte civielrechtelijke problematiek in relatie tot deze percelen, appellant kan derhalve met deze procedure in geen geval bereiken dat aan hem voor het jaar 2009 bedrijfstoeslag wordt uitbetaald voor de betreffende percelen. De beoordeling van het bestreden besluit kan daar hoe dan ook niet toe leiden.
6.5 Verder is niet in geschil dat de hier aan de orde zijnde percelen op de relevante peildatum van 15 mei 2009 feitelijk niet in gebruik waren bij appellant en dat de percelen niet voor zijn rekening en risico werden geëxploiteerd. Dat is – nog los van de eigendomsvraag – doorslaggevend voor de vraag of de percelen tot het bedrijf van appellant behoorden en door hem werden beheerd, in de zin van de artikelen 2 onder b en 44 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 juncto artikel 20 van de Regeling, waarin (onder meer) de vereisten staan opgenomen voor het recht op subsidie (vergelijk: arrest van het Hof van Justitie van de EU van 14 oktober 2010 (Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, r.o. 58-66 en 71).
6.6 Gelet op het vorenstaande komt het College tot de conclusie dat appellant bij gebreke van een rechtstreeks en individueel belang bij het bestreden besluit niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb. Het College zal het beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
6.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2012.
w.g. mr. C.J. Waterbolk w.g. mr. A.G.J. van Ouwerkerk