Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 12/622 5 juli 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A en B, vennoten van de maatschap C te D (gemeente E), verzoekers,
gemachtigden: mr. A.P. Cornelisse en mr. M.I.J. Toonders, advocaten te Middelharnis,
tegen
de Staatsecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Duisterhof, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij besluit van 12 juni 2012 heeft verweerder aan verzoekers om te voorkomen dat zij artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit 2003 overtreden, de last opgelegd om geen legkippen te huisvesten in kooien die niet aan de eisen van het Legkippenbesluit 2003 voldoen, onder verbeurte van een dwangsom van € 5.000 op het moment dat inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) constateren dat verzoekers de last niet hebben opgevolgd, welke dwangsom verzoekers vervolgens verbeuren elke week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van
€ 25.000.
Tevens heeft verweerder verzoekers gewaarschuwd dat als zij na verbeurte van dit maximumbedrag de overtreding nog steeds niet hebben opgeheven, een nieuwe last met een hogere dwangsom zal worden opgelegd.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 27 juni 2012 bezwaar gemaakt.
Tevens hebben zij op diezelfde datum de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 3 juli 2012 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het verzoek om voorlopige voorziening is behandeld ter zitting op 4 juli 2012.
A is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. Van de zijde van verweerder zijn tevens verschenen ir. F.T.M. Divanach, werkzaam bij verweerders ministerie, en C. van Arkel, M.T.G.M. Martens en E.J.M. Tempel, allen als inspecteur werkzaam bij NVWA.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op 1 april 2009 is het Besluit van 30 maart 2009, houdende een verbod op het houden van legkippen in verrijkte kooien en vaststelling van nieuwe minimumnormen voor het houden van legkippen (hierna: het Wijzigingsbesluit) in het Staatsblad geplaatst (Stb. 2009, 161).
In die, niet in werking getreden, versie van het Wijzigingsbesluit was, als gevolg van de in de Tweede Kamer aangenomen motie Ouwehand (Kamerstukken II, 2008/2009, 31 700 XIV, nr. 106), voor de zogenoemde verrijkte kooi voorzien in een overgangstermijn tot 1 januari 2017. Nadien heeft de Tweede Kamer er bij motie Atsma c.s. (Kamerstukken II, 2008/2009, 21 501-32, nr. 347) op gewezen dat in het aanvankelijke voorstel van het Wijzigingsbesluit was voorzien in een overgangstermijn tot 1 januari 2021 en is de regering verzocht om, voordat tot besluitvorming met betrekking tot de overgangstermijn wordt overgegaan, een onafhankelijk onderzoek te laten verrichten naar mogelijke schade voor ondernemers die al geïnvesteerd hebben in een verrijkte of te verrijken kooi.
Bij brief van 23 november 2009 (Kamerstukken II, 2009/2010, 32 123 XIV, nr. 65) heeft de toenmalige minister van LNV aan de Tweede Kamer het rapport met betrekking tot het in voornoemde motie Atsma c.s. gevraagde onderzoek toegezonden, waarna de regering bij een nieuwe motie van Atsma d.d. 3 december 2009 is verzocht de overgangstermijn wederom te laten eindigen op 1 januari 2021. De regering heeft aan laatstbedoelde motie Atsma gevolg gegeven bij besluit van 30 juni 2010, houdende wijziging van de overgangstermijn voor het verbod op het houden van legkippen in verrijkte kooien (Stb. 2010, 284).
Bij brieven van onderscheidenlijk 28 en 29 september 2010 hebben de Tweede en de Eerste Kamer in het kader van de procedure als bedoeld in artikel 110 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (de zogeheten nahangprocedure) verzocht de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit bij wet te laten geschieden.
Op 29 en 30 december 2011 zijn - kort gezegd - de wet van 22 december 2011, houdende de inwerkingtreding van het besluit van 30 juni 2010, alsmede het besluit van 22 december 2011, houdende de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit van 30 maart 2009 in het Staatsblad geplaatst (Stb 2011, nrs. 661 en 662).
Met ingang van 1 januari 2012 luidt het besluit van 27 mei 2003, houdende regels voor de huisvesting en verzorging van legkippen (hierna: Legkippenbesluit 2003), voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
(…)
c. huisvestingssysteem: voorziening waarin legkippen op dezelfde wijze worden gehouden;
d. kooi: afgesloten ruimte bestemd voor het houden van één of meer legkippen waarin de legkippen zich niet vrijelijk over de vloer van de stal of op en naar verschillende niveaus binnen de stal kunnen bewegen;
e. bruikbare oppervlakte: een ten minste 30 cm breed oppervlak met een helling van ten hoogste 8 graden met boven het gehele oppervlak een vrije ruimte van ten minste 45 cm hoogte. De oppervlakte van het nest wordt niet tot de bruikbare oppervlakte gerekend;
f. nest: afgescheiden ruimte voor een individuele legkip of een groep legkippen die geschikt is voor het leggen van eieren en waarin een legkip niet in contact kan komen met bodembestanddelen die bestaan uit draadgaas;
(…)
Artikel 2
(…)
2. Legkippen worden ten minste gehuisvest en verzorgd overeenkomstig de artikelen 4, 7, 8, eerste en tweede lid, 9 en 10.
(…)
4. In afwijking van het tweede lid is het tot en met 31 december 2020 toegestaan legkippen in een kooi als bedoeld in artikel 5 te houden indien de legkippen ten minste worden gehuisvest en verzorgd overeenkomstig de artikelen 5 en 7 tot en met 10, voor zover het een huisvestingssysteem betreft waarvan de gebruiker kan aantonen dat:
a. het voor 18 april 2008 is gebouwd, of
b. ten behoeve van dit huisvestingssysteem voor 18 april 2008:
1° een milieuvergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is verleend, of
2° een aanvraag voor een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, is gedaan en:
- een aanvraag voor een milieuvergunning is gedaan, of
- een melding als bedoeld in artikel 7 van het Besluit landbouw milieubeheer is gedaan,
en dat het huisvestingssysteem voor 18 april 2010 is gebouwd en in gebruik is genomen.
5. In afwijking van het tweede lid is het tot en met 31 december 2011 toegestaan legkippen te houden in een kooi als bedoeld in artikel 6 indien de legkippen ten minste worden gehuisvest en verzorgd overeenkomstig de artikelen 6, 7, 8, eerste, tweede en vijfde lid, 9 en 10, voor zover het een huisvestingssysteem betreft waarvan de gebruiker kan aantonen dat het voor 1 januari 2003 is gebouwd en in gebruik is genomen.
(…)
§ 3. Houden en huisvesten van legkippen in kooihuisvestingssystemen
§ 3.1 Houden en huisvesten van legkippen in aangepaste kooien
(…)
Artikel 5
1. Legkippen die worden gehuisvest in een kooi als bedoeld in artikel 2, vierde lid hebben ten minste de beschikking over:
a. 750 cm2 oppervlakte waarvan 600 cm2 bruikbare oppervlakte per legkip, met dien verstande dat de kooi boven andere plaatsen dan de bruikbare oppervlakte op elk punt ten minste 20 cm hoog moet zijn en dat de totale oppervlakte van een kooi niet kleiner mag zijn dan 2000 cm2;
b. een nest;
c. een met strooisel bedekte ruimte die ten minste 20 cm hoog is, waar de legkippen kunnen scharrelen en bodempikken;
d. een zitstok met een lengte van 15 cm per legkip en een vrije ruimte boven de zitstok van 20 cm;
e. een voerbak waarvan de lengte van de voor de legkippen toegankelijke kant ten minste 12 cm per legkip bedraagt;
f. een passende voorziening die het doorgroeien van nagels tegengaat, en
g. een continu werkende drinkgoot waarvan de lengte van de voor de legkippen toegankelijke kant ten minste 10 cm per legkip bedraagt dan wel drinknippels of drinkwaterbakjes, waarvan er ten minste twee voor een legkip bereikbaar zijn.
2. De bodem van de kooi biedt steun aan alle naar voren gerichte tenen van beide poten van de legkip.
§ 3.2. Houden en huisvesten van legkippen in niet-aangepaste kooien
Artikel 6
1. Legkippen die worden gehuisvest in een kooi als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, hebben ten minste de beschikking over:
a. een grondoppervlakte van 550 cm2, horizontaal gemeten, die vrij beschikbaar is en waarvan de helling niet meer bedraagt dan 8 graden, met een vrije ruimte van 40 cm boven 65% van de grondoppervlakte en een vrije ruimte van 35 cm boven de overige grondoppervlakte. De ruimte onder de morsranden die de beschikbare grondoppervlakte kunnen beperken, wordt niet tot de grondoppervlakte gerekend;
b. een voerbak waarvan de lengte van de voor de legkippen toegankelijke kant ten minste 10 cm per legkip bedraagt;
c. een continu werkende drinkgoot waarvan de lengte van de voor de legkippen toegankelijke kant ten minste 10 cm per legkip bedraagt dan wel drinknippels of drinkwaterbakjes, waarvan er ten minste twee voor een legkip bereikbaar zijn, en
d. een passende voorziening die het doorgroeien van nagels tegengaat.
2. De bodem van de kooi biedt steun aan alle naar voren gerichte tenen van beide poten van de legkip.”
De Nota van Toelichting bij de oorspronkelijke versie van het Wijzigingsbesluit (Stb. 2009, 161) vermeldt het volgende:
“Algemeen deel
§ 1. Inleiding
(…)
Om te voorkomen dat pluimveehouders al dan niet in anticipatie op het aangekondigde verbod op de verrijkte kooi nog gaan investeren in deze kooien, is voorzien in een overgangstermijn voor bestaande gevallen. Daartoe heb ik op 18 april 2008 per brief aan het parlement gemeld voor welke kooien de overgangstermijn zal gaan gelden (Kamerstukken II 2007-2008, 28 286, nr. 213).
(…)
§ 2. Koloniehuisvesting
Uitgangspunt van het Legkippenbesluit 2003 is dat legkippen niet in kooien, maar in alternatieve huisvestingssystemen worden gehuisvest (artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit). Op dit uitgangspunt bestaat een drietal uitzonderingen.
1. (...)
2. De verrijkte kooi (artikel 2, vierde lid): als gevolg van de wijziging van het Legkippenbesluit is huisvesting van legkippen in een verrijkte kooi op grond van artikel 2, vierde lid, tot en met 31 december 2016 [nadien gewijzigd in t/m 31 december 2020, opmerking voorzieningenrechter] slechts toegestaan in kooien die
- voor 18 april 2008 zijn gebouwd, of
- ten aanzien waarvan voor 18 april 2008
a) een milieuvergunning is verleend, of
b) een bouwvergunning is verleend, een milieuvergunning is aangevraagd en een melding als bedoeld in artikel 7 van het Besluit landbouw milieubeheer is gedaan,
en die voor 18 april 2010 zijn gebouwd en in gebruik zijn genomen.
De verrijkte kooi is eveneens een aangepaste kooi. Dit huisvestingssysteem dient te voldoen aan de eisen die zijn neergelegd in artikel 5 en de algemene eisen aan het huisvesten en verzorgen als vermeld in de artikelen 7 tot en met 10.
3. De legbatterij (artikel 2, vijfde lid): huisvesting in een legbatterij is tot en met 31 december 2011 toegestaan als het systeem voor 1 januari 2003 is gebouwd en in gebruik is genomen. De legbatterij betreft een niet-aangepaste kooi. Huisvesting in dit systeem dient te voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in artikel 6 en de algemene eisen aan het huisvesten en verzorgen als vermeld in de artikelen 7, 8, eerste, tweede en vijfde lid, 9 en 10.
(…)
§ 3. Verbod op verrijkte kooien en overgangsregime
(…)
De overgangstermijn (…) geldt voor verrijkte kooien die onder artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit vallen. Dit betreft verrijkte kooien die voor 18 april 2008 waren gebouwd of ten behoeve waarvan voor 18 april 2008 een milieuvergunning was verleend of een bouwvergunning was aangevraagd en het systeem bovendien voor 18 april 2010 is gebouwd en in gebruik is genomen. Het overgangsregime heeft ook betrekking op de zogenoemde te verrijken kooien die tijdig zijn aangepast aan de eisen voor de verrijkte kooi. Anticiperend op het verbod op de legbatterij heeft een aantal ondernemers voor 1 januari 2003 een kooi gebouwd en in gebruik genomen met zodanige kooiafmetingen dat in een later stadium, zonder aanpassingen aan de kooi zelf, door middel van het aanbrengen van inrichtingselementen (zitstokken, nesten, ruimte met strooisel) wordt voldaan aan de eisen van de verrijkte kooi.
Op basis van richtlijn 1999/74/EG moet een te verrijken kooi, die voor 1 januari 2003 gebouwd en in gebruik genomen moet zijn, uiterlijk op 31 december 2011 aan alle vereisten van de verrijkte kooi voldoen. Te verrijken kooien, waarin de inrichtingselementen zijn aangebracht, voldoen aan de eisen voor de verrijkte kooi en vallen derhalve onder het bepaalde in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a.
De inrichtingselementen kunnen geplaatst worden zonder dat er bouwhandelingen hoeven te worden verricht. Te verrijken kooien konden tot 1 januari 2003 worden gebouwd en voldoen daarmee aan het criterium van het overgangsregime dat de kooien voor 18 april 2008 gebouwd moeten zijn.”
Bij brief van 3 april 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) de Tweede Kamer – onder meer – meegedeeld dat het Legkippenbesluit 2003 zal worden gewijzigd en dat bij die wijziging een adequate overgangstermijn zal worden opgenomen voor de circa 30 bedrijven die in de afgelopen jaren al geïnvesteerd hebben in een verrijkte kooi (Kamerstukken II 2007-2008, 28 286, nr. 209). De in paragraaf 1 van de hiervoor gedeeltelijk geciteerde Nota van Toelichting vermelde brief van de minister van LNV [abusievelijk in de aanhef van die brief toegedicht aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voorzieningenrechter] (hierna: Minister) van 18 april 2008 (Kamerstukken II 2007-2008, 28 286, nr. 213) vermeldt het volgende:
“De nieuwe regelgeving inzake het verbod op verrijkte kooien zal worden opgenomen in het Legkippenbesluit 2003. Zoals in voornoemde brief gemeld, zal worden voorzien in een adequate overgangstermijn voor de circa dertig bedrijven die de afgelopen jaren hebben geïnvesteerd in een verrijkte kooi of in een zogenoemde te verrijken kooi. Dat zijn kooien met een zodanige kooimaat dat zij in een later stadium zonder verdere aanpassing kunnen worden voorzien van de verplichte inrichtingselementen zoals zitstokken, legnesten en een strooiselvoorziening.
Benadrukt wordt dat deze overgangstermijn een voorziening is voor bestaande gevallen. Pluimveehouders die nu nog gaan investeren in deze kooien, al dan niet in anticipatie op het aangekondigde verbod, komen dus niet in aanmerking voor deze overgangstermijn. Anders zou het verbod op verrijkte kooien in belangrijke mate kunnen worden uitgehold, wat niet wenselijk is in het licht van de bescherming van het dierenwelzijn. Daarom zal worden geregeld dat de overgangstermijn alleen geldt voor verrijkte of te verrijken kooien die deel uitmaken van een huisvestingssysteem dat op 17 april 2008 in gebruik was, de dag voor de dag waarop deze brief Uw Kamer heeft bereikt.
Ook met vóór 18 april 2008 aangegane onomkeerbare investerings-verplichtingen met betrekking tot deze kooien zal rekening worden gehouden, voor zover de betrokken houder dit kan aantonen door middel van een verleende milieuvergunning, dan wel een aangevraagde milieuvergunning in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, dan wel een melding als bedoeld in het Besluit landbouw milieubeheer in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning. De kooien dienen binnen twee jaar gereed en in gebruik te zijn.”
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekers exploiteren in maatschapverband een pluimveebedrijf te D met circa 56.160 legkippen. De legkippen, waarvan de laatste op 12 december 2011 zijn afgevoerd, werden in traditionele kooien ofwel legbatterijen gehuisvest.
- Blijkens het ‘Toezichtrapport hercontrole GWWD’ van 8 juni 2012 hebben op 5 juni 2012 twee inspecteurs van NVWA een controle uitgevoerd op het pluimveebedrijf van verzoekers naar aanleiding van het vanaf 1 januari 2012 definitief van kracht worden van het verbod op het houden van legkippen in niet-aangepaste kooien oftewel legbatterijen. Het toezichtrapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Bovengenoemd bedrijf staat bekend als zijnde houder van legkippen in niet aangepaste kooien.
Op dinsdag 31 januari 2012 hebben toezichthouders (…) op het pluimveehouderijbedrijf van A en B een controle uitgevoerd op basis van het Legkippenbesluit 2003. Toezichthouders hebben toen vastgesteld dat er geen legkippen meer aanwezig waren op het pluimveehouderijbedrijf. A deelde ons mede dat de legkippen op 11 en 12 december 2011 waren afgeleverd en geslacht bij slachterij Wilki In België. Verder deelde hij ons mede dat hij het zogenaamde Meller huisvestingssysteem had. Volgens A waren dit zogenaamde te verrijken kooien. Ook deelde hij ons toen mede dit er een nieuwe koppel leghennen was gepland in april 2012.
Bevindingen:
Wij, toezichthouders (…), spraken op locatie F, te (…) D, een man die ons opgaf te zijn A.
(…)
Wij zagen in de pluimveestal meerdere stukken gereedschap liggen, waarmee vermoedelijk activiteiten zijn verricht tot het aanpassen van de kooien.
Wij zagen dat er geen legkippen meer werden gehouden en gehuisvest in deze pluimveestal.
Wij zagen 6 legbatterijen van 6 etages hoog. Wij zagen dat deze legbatterijen bestonden uit aan weerszijden van deze legbatterijen geconstrueerde lagen met kooien, waarin legkippen kunnen worden gehouden.
Desgevraagd toonde A ons een niet aangepaste kooi (traditioneel), zoals deze in gebruik was tot 11 december 2011.
Wij, toezichthouders (…), stelden na een steekproefsgewijze meting van één kooi vast dat de totale vrij beschikbare grondoppervlakte per kooi 60 cm breed x 56 cm diep = 3360 cm2 was. De hoogte van één kooi was 38 cm hoog.
De door ons uitgevoerde metingen van de kooien zijn getoond aan en waargenomen door A. Wij, toezichthouders (…), zagen dat de tussenwanden van de kooien waren open geslepen. Wij zagen en voelden dat aan deze slijpranden scherpe metalen bramen zaten. Op mijn vraag, toezichthouder (…), aan A, wanneer hij dit had gedaan, antwoordde hij mij: “De legkippen zijn op 11 en 12 december 2011 weggegaan. Direct hierna ben ik begonnen met het open slijpen van de tussenwanden. Ik verbind 4 hokken van 60 cm met elkaar en ik maak één legnest van 60 cm. Totale lengte van één hok is 300 cm.
Op mijn opmerking, toezichthouder (…), dat de hoogte van 38 cm niet voldoet aan de gestelde eis van 45 cm van artikel 1 van het Legkippenbesluit 2003, toonde A ons vervolgens de kooien die hij inmiddels gedeeltelijk had aangepast.
Wij zagen dat de bodem van één kooi was verlaagd door middel van haakjes, die bevestigd waren aan het draadrooster van de bodem en aan de scheidingswanden van de kooien. Vervolgens stelden wij door meting vast dat de hoogte van deze kooi 43 cm hoog was, gemeten tegen de achterwand van de kooi. Op mijn opmerking, toezichthouder (…), dat de hoogte nog niet voldeed aan de gestelde eis, deelde A mij mede: ‘Ik breng de mestbanden ook nog een paar centimeter omhoog.”
(…)
Door het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie is er een zogenaamde knelgevallenregeling in werking gesteld. Bovengenoemd bedrijf heeft zich niet aangemeld voor deze knelgevallenregeling.
Nadat wij, toezichthouders (…), de controle hadden uitgevoerd, verklaarde A, in bijzijn van zijn zoon (…), ons op dinsdag 05 juni 2012 (…) het volgende mede:
Opmerkingen overtreder:
“Ik ben vastbesloten om mijn stal met legkippen her te bevolken. Ik ben van mening dat ik te verrijken kooien heb. Toen ik het Meller-systeem Euro 2000 in 1997 kocht toen bestond de verrijkte kool niet. De legkippen zijn gepland voor de eerste week van juli 2012. Ik ben nu bezig de kooien aan te passen door de bodem naar beneden te brengen en de mestbanden omhoog. Op een lengte van 300 cm maak ik een legnest van 60 cm breed. De tussenwanden zijn er uitgeslepen. De doorgang van het ene hok in het andere is 31,5 cm hoog en 29,5 cm. De opening van een kooi naar het legnest is 15 cm breed en 30,5 hoog. Ik krijg Carol kippen. Dit zijn crême kleurige kippen.”
Opmerkingen ambtenaren:
Tijdens de controle in de pluimveestal van A zagen wij, toezichthouders (…), dat er traditionele (niet aangepaste) kooien werden aangepast en omgebouwd, zoals omschreven in onze bevindingen. Indien de pluimveestal wordt herbevolkt met legkippen in juli 2012, wordt niet voldaan aan de termijnen van de overgangsbepalingen van artikel 2, lid 4 van het Legkippenbesluit 2003 en het Besluit van 30 maart 2009, houdende een verbod op het houden van legkippen in verrijkte kooien en vaststelling van nieuwe minimumnormen voor het houden van legkippen.
De legbatterij is door A in 1997 gekocht als zijnde een niet aangepaste kooi. Dit betekent omdat de kooien niet vóór 18/4/2008 c.q. 18/4/2010 als verrijkte / te verrijken kooi zijn gebouwd en in gebruik zijn genomen, deze kooien niet meer voor de productie mogen worden gebruikt.
Ik, toezichthouder (…), heb A, in bijzijn van zijn zoon (…), duidelijk uitgelegd dat het niet toegestaan is een nieuwe koppel legkippen in deze niet aangepaste kooien te houden en te huisvesten. Hierop verweerde A zich met de opmerking:
“Ik heb een brief van het Ministerie en die laat ik jullie niet eerder zien dan dat ik mij moet verdedigen, want ik mag deze kooien aanpassen.”
Verder zijn er geen uitzonderingsbepalingen voor dit bedrijf van toepassing.”
- Naar aanleiding hiervan hebben de inspecteurs van NVWA geconcludeerd dat verzoekers door na 18 april 2010 niet aangepaste kooien om te bouwen, aan te passen en daarin inrichtingselementen (zitstokken, nesten, ruimte met strooisel) aan te brengen het Legkippenbesluit 2003, zoals gewijzigd per 1 januari 2012, overtreden en dat verzoekers, indien zij in de niet aangepaste kooien legkippen houden en huisvesten, het in
artikel 2, vijfde lid, Legkippenbesluit 2003 neergelegde verbod zullen overtreden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 12 juni 2012 genomen.
3. Het standpunt van partijen
3.1 Verzoekers verzoeken de voorzieningenrechter het bestreden besluit te schorsen. Zij stellen bij de gevraagde voorlopige voorziening een spoedeisend belang te hebben, aangezien zij de aanpassing van de kooien - waarmee zij na 12 december 2011, nadat de laatste kippen van het bedrijf waren verkocht, zijn begonnen - inmiddels hebben voltooid en de daarin te huisvesten legkippen op 5 juli 2012 zullen worden geleverd. Daarvoor zijn verzoekers contractuele verplichtingen aangegaan. Vanwege ziektepreventie kunnen deze kippen niet bij anderen worden geplaatst. Het voldoen aan de last zal volgens verzoekers het einde van hun bedrijf betekenen.
Verzoekers betwisten de bevoegdheid van verweerder de last onder dwangsom aan hen op te leggen. Van de gestelde overtreding van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003 is volgens verzoekers geen sprake. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de aan die bepaling gekoppelde overgangsregeling, zoals deze geldt voor verrijkte kooien en eindigt op 31 december 2020. Volgens verzoekers blijkt uit de Nota van Toelichting op het besluit van
30 maart 2009 dat bedoelde overgangstermijn ook geldt voor te verrijken kooien. Verzoekers zijn van mening dat in hun geval sprake is van te verrijken kooien, omdat zij de traditionele kooien voor 1 januari 2003 hebben gebouwd en in gebruik genomen en sinds het vertrek van het laatste koppel legkippen in december 2011 aanpassingen aan de afmetingen van die kooien hebben plaatsgevonden en inrichtingselementen zijn aangebracht voor een verrijkte kooi. Uit het feit dat in het bestreden besluit over een uiterste termijn van 18 april 2010 wordt gesproken, blijkt dat verweerder met de - ook - voor te verrijken kooien geldende overgangsregeling geen rekening heeft gehouden.
Naar de mening van verzoekers kan het bestreden besluit reeds om die reden niet in stand blijven.
Verder stellen verzoekers dat volgens bedoelde overgangsregeling de kooien weliswaar uiterlijk op 31 december 2011 aangepast hadden moeten zijn, maar dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan zij niet aan dit vereiste kunnen worden gehouden. Verzoekers menen alles in het werk te hebben gesteld om de inrichtingselementen in de kooien aan te brengen. Zij hebben echter lange tijd in onzekerheid verkeerd omtrent de (duur van de) overgangstermijn voor het verbod van het houden van legkippen in verrijkte kooien. De in eerste instantie bepaalde overgangstermijn tot 1 januari 2017 maakte het voor verzoekers niet rendabel de aanpassingen aan de kooien nog te verrichten. Pas door de publicatie van de inwerkingtreding van het Besluit van 30 juni 2010 werd duidelijk dat de overgangstermijn werd de termijn verlengd tot 1 januari 2021.
Direct nadat deze overgangstermijn duidelijk werd, zijn verzoekers begonnen met het aanpassen van de afmetingen van de kooien en het aanbrengen van de inrichtingselementen. Volgens hen was de tijd toen echter te kort om uiterlijk 31 december 2011 alle aanpassingen te hebben verricht.
Daarnaast stellen verzoekers dat zij altijd het voornemen hebben gehad de kooien aan te passen aan de eisen voor de verrijkte kooi. Al begin 2011 hebben zij verschillende gesprekken gevoerd met aannemers en leveranciers van inrichtingselementen en afspraken gemaakt.
Voor zover verweerder toch bevoegd zou zijn de last onder dwangsom op te leggen, stellen verzoekers dat bijzondere omstandigheden aan de lastgeving in de weg staan. Volgens hen is handhaving onrechtmatig, omdat verweerder in vergelijkbare gevallen wel toestaat bestaande traditionele kooien te verrijken. Een aantal pluimveehouders heeft pas in de eerste maanden van 2012 - dus later dan verzoekers - de productie met legbatterijen beëindigd en sedertdien de kooien aangepast aan het verrijkte kooisysteem. Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich dat verzoekers behoort te worden toegestaan de kooien aan te passen en de bedrijfsvoering met verrijkte kooien voort te zetten.
3.2 Verweerder wijst er op dat vanaf 1 januari 2012 op grond van Richtlijn 1999/74/EG, zoals deze is geïmplementeerd in artikel 2, vijfde lid, van het Legkippenbesluit 2003, een Europees verbod op het houden van legkippen in legbatterijen geldt. Bovendien geldt vanaf die zelfde datum in beginsel een Nederlands verbod legkippen te houden in verrijkte kooien, met dien verstande dat het houden van legkippen in bestaande verrijkte kooien onder bepaalde voorwaarden is toegestaan tot en met 31 december 2020. Dit overgangsregime voor verrijkte kooien is bedoeld voor bedrijven die voor een bepaalde datum hebben geïnvesteerd in verrijkte kooien als houderijmethode, teneinde deze bedrijven een redelijke termijn te bieden de daarmee verband houdende investeringen terug te verdienen.
Op grond van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit geldt voor bestaande verrijkte kooien een overgangstermijn tot 1 januari 2021, indien althans is voldaan aan de voorwaarde dat (-) sprake is van kooien die voor 18 april 2008 zijn gebouwd of (-) sprake is van kooien waarvoor vóór 18 april 2008 een milieuvergunning is verleend of een aanvraag voor een bouwvergunning is gedaan en tevens een aanvraag voor een milieuvergunning of een melding als bedoeld in
artikel 7 van het Besluit landbouw milieubeheer is gedaan en de kooien vóór 18 april 2010 zijn gebouwd en in gebruik genomen. Verweerders wijst er op dat pas na 1 januari 2003 verrijkte kooien werden gebouwd.
Met betrekking tot “te verrijken kooien” stelt verweerder zich onder verwijzing naar de toepasselijke regelgeving in verbinding met de Nota van Toelichting bij het besluit van 30 maart 2009 op het standpunt dat het moet gaan om kooien die voor 1 januari 2003 zijn gebouwd zonder verrijkingselementen, maar met zodanige afmetingen dat zij zonder aanpassingen voldoen aan de afmetingen van een verrijkte kooi (een oppervlakte van ten minste 45 cm hoog boven de vrije ruimte, ten minste 30 cm breed en een helling van ten hoogste 8 graden boven het gehele oppervlak). Slechts indien sprake is van zodanige kooien en indien de verrijkingselementen uiterlijk op 31 december 2011 waren aangebracht, komen deze kooien in aanmerking voor de overgangstermijn van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003, en kunnen deze derhalve worden gebruikt tot en met 31 december 2020.
Voorts stelt verweerder dat traditionele legbatterijen tot 1 januari 2003 werden gebouwd en dat hierin tot uiterlijk 1 januari 2012 leghennen konden worden gehuisvest en dat volgens de overgangsbepaling van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003 de kooien in dit huisvestingsysteem tot uiterlijk 18 april 2008 konden worden omgebouwd zodat aan de afmetingen van de verrijkte kooi werd voldaan. Verzoekers hebben echter (aanmerkelijk) later aanpassingen aan de kooien op hun bedrijf aangebracht. Dat is, mede gelet op het feit dat behoudens de overgangsbepaling van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003, sinds 1 januari 2012 een verbod op verrijkte kooien geldt, te laat.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat verzoekers niet aan de datum van 1 januari 2012 kunnen worden gehouden, geen sprake is. Verzoekers hebben feitelijk afgewacht of er een ruimere overgangstermijn met betrekking tot verrijkte kooien zou komen, dat wil zeggen of er een voor hen financieel gunstiger beslissing op politiek niveau zou komen. Dat is echter iets heel anders dan dat zij onmogelijk tijdig aan de regelgeving zouden kunnen voldoen.
Verweerder wijst er tevens op dat de voorwaarden voor de overgangsmaatregel al in de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 18 april 2008 (Kamerstukken II, 2007-2008, 28 286, 213) bekend zijn gemaakt en dat verzoekers van die voorwaarden op de hoogte konden zijn. Zij hebben er niettemin voor gekozen pas nadat het laatste koppel leghennen in december 2011 is verkocht, tot aanpassingen van hun huisvestingssysteem over te gaan.
Tenslotte betwist verweerder dat het in vergelijkbare gevallen wel na 1 januari 2012 aan pluimveehouders zou zijn toegestaan traditionele kooien om te bouwen, te verrijken en exploiteren. Verweerder concludeert dat verzoekers de kooien niet alsnog (hadden) mogen verrijken en zij mogen daarin geen legkippen huisvesten. Aangezien verzoekers desondanks duidelijk hebben aangekondigd dat zij een nieuw koppel legkippen gaan opzetten in de huidige kooien op hun bedrijf, is de last onder dwangsom, die ertoe strekt dit te voorkomen, terecht opgelegd.
4. De beoordeling van het geschil
4.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in verbinding met artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
4.2 De voorzieningenrechter stelt voorop dat het risico van verbeurte van dwangsommen vooral een financieel belang vertegenwoordigt. Een zodanig belang zal in de regel op zichzelf onvoldoende reden vormen een voorlopige voorziening te treffen. Het staat een verzoeker immers vrij financiële compensatie van het bestuursorgaan te vorderen indien de dwangsombesluiten achteraf onrechtmatig zouden blijken te zijn. Het treffen van een voorlopige voorziening zal echter niettemin in beeld kunnen komen in het geval de financiële gevolgen, gelet op bijvoorbeeld de activiteiten en/of de vermogenspositie van de verzoeker, ernstiger zijn, en bovendien eerder naarmate die ernst toeneemt.
De voorzieningenrechter acht in het voorliggende geval aannemelijk dat het in stand blijven van de last onder dwangsom zeer ernstige financiële gevolgen voor het pluimveebedrijf van verzoekers zal hebben en acht de spoedeisendheid van hun verzoek daarmee gegeven.
4.3 Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
4.4 Niet bestreden is dat verzoekers het hier aan de orde zijnde huisvestingssysteem voor het houden en huisvesten van legkippen vóór 1 januari 2003 als traditionele kooi oftewel legbatterij hebben gebouwd en in gebruik hebben genomen. Uit het in artikel 2, vijfde lid, in verbinding met artikel 6, Legkippenbesluit 2003 bepaalde volgt dat na 31 december 2011 niet langer is toegestaan legkippen in dit type huisvestingssysteem te houden. Verzoekers stellen echter dat de in artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003 voorziene overgangstermijn tot 1 januari 2021 voor zogenoemde te verrijken kooien ook voor hun huisvestingssysteem geldt.
4.5 Al bij de aankondiging van het voorgenomen verbod op het houden van legkippen in verrijkte kooien is, om te voorkomen dat pluimveehouders al dan niet in anticipatie op dit verbod nog in verrijkte kooien gaan investeren, voorzien in een overgangstermijn voor bestaande gevallen.
Uit de Nota van Toelichting bij het Wijzigingsbesluit en de brief van de Minister van 18 april 2008 blijkt dat de overgangstermijn in de eerste plaats geldt voor verrijkte kooien die vóór 18 april 2008 waren gebouwd of ten behoeve waarvan vóór 18 april 2008 een milieuvergunning was verleend of een bouwvergunning was aangevraagd en het systeem bovendien voor 18 april 2010 is gebouwd en in gebruik is genomen.
In de tweede plaats geldt de overgangstermijn voor ondernemers die anticiperend op het verbod op de legbatterij vóór 1 januari 2003 kooien hebben gebouwd en in gebruik hebben genomen met zodanige afmetingen dat in een later stadium, zonder aanpassingen aan de kooi zelf, door middel van het aanbrengen van inrichtingselementen (zitstokken, nesten, ruimte met strooisel), wordt voldaan aan de eisen van de verrijkte kooi. Deze te verrijken kooien moesten uiterlijk op
31 december 2011 aan alle vereisten voor een verrijkte kooi voldoen.
4.6 De voorzieningenrechter constateert dat verzoekers hun huisvestingssysteem weliswaar vóór
1 januari 2003 hebben gebouwd en in gebruik hebben genomen, maar dat de kooien toen niet de afmetingen hadden die vereist zijn om als verrijkte kooi te kunnen gelden. Zo blijkt uit het toezichtrapport van 8 juni 2012 onder meer dat de kooien van verzoekers over een vrije ruimte boven de gehele bruikbare oppervlakte van 38 cm beschikten, terwijl die hoogte gelet op artikel 1, aanhef en onder e, van het Legkippenbesluit 2003 ten minste 45 cm moet zijn.
Voorts strekken de aanpassingen aan de kooi, die verzoekers vanaf medio december 2011 hebben gerealiseerd om alsnog aan de vereisten van artikel 5 juncto artikel 2, vierde lid van dat besluit te voldoen - te weten het open slijpen van de tussenwanden, alsmede het verlagen van de bodem van de kooi en het verhogen van de mestband - verder dan het aanbrengen van inrichtingselementen. Naar voorlopig oordeel zijn dit aanpassingen aan de kooi zelf die ertoe leiden dat niet kan worden gesproken van te verrijken kooien, die vóór 1 januari 2003 zijn gebouwd en in gebruik genomen, als bedoeld in de Nota van Toelichting bij het Wijzigingsbesluit. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat het overgangsregime van artikel 2, vierde lid, Legkippenbesluit 2003, waarop verzoekers menen zich te kunnen beroepen, in het voorliggende geval reeds op grond van het bovenstaande toepassing mist.
Het beroep van verzoekers op bijzondere omstandigheden op grond waarvan hen niet zou kunnen worden tegengeworpen dat de kooien niet uiterlijk op 31 december 2011 aan alle vereisten voor een verrijkte kooi voldeden, zou alleen kans van slagen kunnen hebben als de kooien als te verrijken kooien zouden zijn aan te merken. Dat is echter niet het geval. Overigens kan in hetgeen door verzoekers in dit verband is aangevoerd naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond zijn gelegen verzoekers een langere termijn te gunnen.
De beslissing van verzoekers om hun pluimveebedrijf na tot kort voor het in werking treden van het verbod op legbatterijen op basis van het bestaande huisvestingssysteem (legbatterij) te exploiteren en met de wijziging van de bedrijfsvoering te wachten tot de bekendmaking van de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit, is een bedrijfsbeslissing, waarvan de gevolgen voor hun rekening en risico komen.
4.7 Nu in het huisvestingssysteem van verzoekers legkippen niet kunnen worden gehouden zonder artikel 2, tweede lid, Legkippenbesluit 2003 te overtreden en het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt - ter zitting heeft verzoeker A wederom bevestigd dat het nieuwe koppel leghennen op 5 juli 2012 zal worden geleverd en dat uitstel niet mogelijk is - was verweerder bevoegd, teneinde die overtreding te voorkomen, verzoekers de last onder dwangsom op te leggen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet van zijn bevoegdheid gebruik zou mogen maken, is de voorzieningenrechter niet gebleken.
De op geen enkele wijze onderbouwde stelling van verzoekers dat verweerder in vergelijkbare gevallen wel zou toestaan dat het huisvestingssysteem - nog na 1 januari 2012 - wordt aangepast, is namens verweerder ter zitting weersproken.
4.8 Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat het bestreden besluit van 12 juni 2012, waarbij verzoekers een preventieve last onder dwangsom is opgelegd, naar voorlopig oordeel in rechte stand zal houden. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2012.
w.g. M.A. van der Ham w.g. C.G.M. van Ede