Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/338 en 10/412 13 september 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaken van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: F. Boersma, werkzaam bij Countus accountants + adviseurs b.v. te Emmeloord,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij besluit van 1 maart 2010 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 juni 2009, waarbij verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellante voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Appellante heeft bij brief van 8 april 2010 bij het College beroep ingesteld tegen het besluit van 1 maart 2010. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/338.
Bij besluit van 15 maart 2010 heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 juni 2009, waarbij verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 heeft vastgesteld met toepassing van de hiervoor genoemde randvoorwaardenkorting van 20%. Bij brief van 22 april 2010 heeft appellante bij het College beroep ingesteld tegen het besluit van 15 maart 2010. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 10/412.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en verweerschriften ingediend.
Op 16 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellante is verschenen A, bijgestaan door gemachtigde F. Boersma voornoemd.
Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Voor een weergave van de van toepassing zijnde regels verwijst het College naar de bijlage bij het bestreden besluit van 1 maart 2010.
2.2 Ter beoordeling staat of verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd op de aan appellante voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen. In het verlengde daarvan moet worden bezien of verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 terecht heeft vastgesteld met toepassing van deze randvoorwaardenkorting.
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- Op 2 juni 2008 hebben ambtenaren van de toenmalige Algemene Inspectiedienst (hierna: AID), een controle verricht op het bedrijf van appellante. In het daarvan opgemaakte rapport van 8 oktober 2008 staat vermeld dat appellante de middelen Dosanex 5812N, Starane 200, Dual Gold 960 EC, 12096N en Vydate 10G, 12409N heeft gebruikt bij de teelt van gladiolen op haar bedrijf. Hiervoor wordt verwezen naar de resultaten van de monstername die is verricht tijdens de controle en de verklaring van één van de maten van de maatschap, A.
2.4. Verweerder heeft zijn besluit van 1 maart 2010 doen steunen op de overweging dat de AID tijdens de controle die 2 juni 2008 plaatsvond op het bedrijf van appellante de niet-naleving heeft geconstateerd van een tweetal randvoorwaarden. Het ging hierbij om:
1) het verbod te handelen in strijd met gebruiksvoorschriften die bij toelating zijn vastgesteld, en
2) het verbod een niet toegelaten gewasbeschermingsmiddel te gebruiken, voorhanden of in voorraad te hebben.
Geconstateerd is immers dat appellante het gewasbeschermingsmiddel Dosanex 5812N, met de werkzame stof metoxuron, heeft gebruikt terwijl dit middel niet meer is toegelaten in Nederland. Voorts is geconstateerd dat zij de gewasbeschermingsmiddelen Starane 200, 9401N, met werkzame stof fluroxypyr, Dual Gold 960 EC, 12096N, met de werkzame stof S-metalachloor en Vydate 10G, 12409N, met de werkzame stof oxamyl in de teelt van gladiolen heeft gebruikt, hetgeen in strijd is met de bijbehorende wettelijke gebruiksvoorschriften.
Er is sprake van een opzettelijke niet-naleving ten aanzien van het gebruik van het middel Dosanex, aangezien dit middel in Nederland niet meer is toegelaten en appellante heeft aangegeven dit middel te hebben gebruikt, terwijl zij wist dat dit niet meer mocht. Dat zij een lage dosering heeft gebruikt doet hieraan niets af. De korting voor deze opzettelijke niet-naleving van de genoemde randvoorwaarde bedraagt 20%.
Ten aanzien van de andere gewasbeschermingsmiddelen is sprake van een niet-naleving zonder opzet, en hiervoor bedraagt de korting 3%. Beide kortingen cumuleren niet.
Bij het bestreden besluit van 15 maart 2010 heeft verweerder - onder verwijzing naar zijn standpunt in het hiervoor genoemde besluit - het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en zijn besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag 2008 van appellante met toepassing van een randvoorwaardenkorting van 20% gehandhaafd.
2.5 Appellante voert ter onderbouwing van haar beroepen, samengevat, aan dat verweerder niet gehouden is tot het opleggen van een korting. Ten onrechte heeft verweerder niet getoetst aan artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB, waarin staat dat een korting achterwege blijft indien bij een hercontrole blijkt dat de overtreding is hersteld en de niet-naleving van gering belang kan worden beschouwd.
De opgelegde sanctie is onevenredig en staat niet in verhouding tot het te beschermen belang. Ter bescherming van het algemeen belang is al een boete opgelegd. De nadelige gevolgen van het besluit wegen vele malen zwaarder dan het met het besluit gediende belang. Het besluit is derhalve in strijd met het evenredigheidsbeginsel genomen.
De korting is een boete, omdat hiermee het door de landbouwer verkregen voordeel, namelijk een recht op uitbetaling van zijn inkomenssteun, wordt ontnomen. De korting beoogt het gedrag van de landbouwer te sturen en te voorkomen dat regels worden overtreden waardoor het algemeen belang in het geding komt. Dit wordt ook beoogd met een bestuurlijke en strafrechtelijke boete. Het karakter en de doelstelling van de korting is derhalve niet anders dan bij een bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie. Aangezien appellante reeds is beboet voor hetzelfde feit, is het nogmaals opleggen van een boete voor dat feit door middel van de onderhavige korting in strijd met het ne bis in idem beginsel.
Voorts is sprake van rechtsongelijkheid doordat appellante een groter bedrag aan steun ontvangt dan de gemiddelde landbouwer. Daardoor valt de korting voor haar hoger uit.
2.6. Het College overweegt als volgt.
Op grond van artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003, in samenhang met artikel 3 van Pro de Regeling, is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie.
Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting te handelen overeenkomstig de gebruiksvoorschriften die bij toelating van een gewasbeschermingsmiddel zijn vastgesteld. Voorts is het niet toegestaan een niet toegelaten gewasbeschermingsmiddel te gebruiken, voorhanden of in voorraad te hebben.
Niet in geschil is dat tijdens de controle op het bedrijf van appelante het niet toegelaten gewasbeschermingsmiddel Dosanex 5812N is aangetroffen en dat dit, gelet op de door A afgelegde verklaring, rond 19 mei 2008 is toegepast voor de teelt van gladiolen op het bedrijf. Hierdoor heeft appellante niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die is gesteld in artikel 6 en Pro bijlage III van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in verband met artikel 3 van Pro Richtlijn 91/414/EEG van 15 juli 1991, artikel 3 en Pro bijlage 1, onder 9.1, van de Regeling en artikel 20 van Pro de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Nu uit de verklaring van A blijkt dat hij wist dat het middel niet meer mocht worden gebruikt, heeft verweerder terecht geoordeeld dat sprake was van bewust handelen en dus een opzettelijke niet-naleving.
Evenmin is in geschil dat appellante de middelen Starane 200, 9401N, Dual Gold 960 EC, 12096N en Vydate 10G, 12409N, in de teelt van gladiolen heeft gebruikt, hetgeen in strijd is met de randvoorwaarde zoals gesteld in artikel 6 en Pro bijlage III van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in verband met artikel 3 van Pro Richtlijn 91/414/EEG van 15 juli 1991, artikel 3 en Pro bijlage 1, onder 9.2, van de Regeling en artikel 22 van Pro de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen.
2.7 Ten aanzien van de hoogte van de vastgestelde randvoorwaardenkorting overweegt het College het volgende.
Ingevolge artikel 67 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 wordt, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel bepaald op 20% van dat totale bedrag. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1,onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
Verweerder heeft op goede gronden geoordeeld dat er in dit geval geen aanknopingspunten waren om van het standaardpercentage af te wijken.
2.8 Anders dan appellante heeft gesteld was hier geen sprake van een niet-naleving van geringe omvang. De verwijzing naar de artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB kan appellante niet baten, alleen al omdat de wijziging van die beleidsregels inzake niet-nalevingen van gering belang pas is ingevoerd op
26 september 2009 (Staatscourant van 24 september 2009, nummer 14269).
2.9 Appellantes stelling dat zij voor de overtreding van de randvoorwaarden reeds een boete heeft betaald, zodat zij door de randvoorwaardenkorting voor een tweede keer wordt bestraft, treft geen doel.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellante op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Dat betekent dat appellantes opvatting dat zij door de randvoorwaardenkorting nogmaals wordt bestraft onjuist is.
2.10 Met betrekking tot de stelling van appellante dat sprake is van rechtsongelijkheid, overweegt het College dat randvoorwaardenkortingen worden bepaald op een percentage - in geval van opzet in de regel 20% - van het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen waarop een landbouwer - zonder die korting - aanspraak zou kunnen maken. Dit volgt rechtstreeks uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, welk artikel berust op artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, waarin reeds is vastgelegd dat kortingen in percentages worden opgelegd.
Voor zover appellante van mening is dat artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en het daarop gebaseerde artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd zijn met het (communautaire) gelijkheidsbeginsel doordat zij ertoe leiden dat landbouwers voor dezelfde niet-naleving met verschillende (nominale) kortingsbedragen geconfronteerd kunnen worden, overweegt het College dat het gelijkheidsbeginsel volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 22 oktober 2009 in de zaak C-449/08, G. Elbertsen, punt 41) verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Naar het oordeel van het College kan er in dit geval redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat de aangehaalde artikelen niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Immers, dat de ene landbouwer in een vergelijkbare situatie een hoger kortingsbedrag krijgt opgelegd dan de andere landbouwer, vindt zijn objectieve rechtvaardiging daarin dat eerstgenoemde ook aanspraak heeft op een groter bedrag aan steun. Het procentuele karakter van de korting waarborgt daarbij dat de korting slechts zoveel keer hoger is als het steunbedrag groter is.
2.11 Ten slotte overweegt het College dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellante evenmin kan baten. Op grond van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
2.12 Nu appellante de genoemde randvoorwaarden niet heeft nageleefd terwijl zij wist dat het niet was toegestaan om op die wijze te handelen heeft verweerder terecht beslist tot de vaststelling van een randvoorwaardenkorting van 20%, en deze eveneens terecht toegepast op de bedrijfstoeslag van appellante voor het betreffende jaar.
2.13 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb bestaat geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op datum 13 september 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld