Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/107 29 juni 2012
14911Wet personenvervoer 2000
Concessie voor openbaar vervoer
Uitspraak in de zaak van:
Vereniging Reizigers Openbaar Vervoer (ROVER), te Amersfoort, appellante,
gemachtigde: dhr. C. Rotteveel
tegen
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
gemachtigden: mr. A.J. Boorsma en mr. F.L. Bolkestein, advocaten te Den Haag.
Tevens neemt deel aan het geding:
de HSA Beheer N.V., gevestigd te Rotterdam (HSA),
gemachtigden: mr. A. Ramanathan, advocaat te Amsterdam en E. van Lierop, werkzaam bij HSA.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2009 heeft verweerder met ingang van 1 juli 2009 een vervoerconcessie voor het hogesnelheidsnet (hierna: de vervoerconcessie) aan HSA verleend voor de duur van vijftien jaren.
Bij besluit van 18 december 2009 heeft verweerder het bezwaar van appellante gericht tegen het besluit van 26 juni 2009 ongegrond verklaard voor zover dat bezwaar betrekking heeft op de adviesplicht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 januari 2010, bij het College binnengekomen op 1 februari 2010, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 april 2010 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Bij brief van 21 mei 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 23 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Richtlijn 91/440/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van spoorwegen in de Gemeenschap (PbEG L 237, hierna: de Richtlijn) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“ Artikel 2
1. Deze richtlijn is van toepassing op het beheer van de spoorweginfrastructuur en de vervoersactiviteiten per spoor van spoorwegondernemingen die in een Lid-Staat zijn of zullen worden gevestigd.
(…)
Artikel 3
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…)
- internationaal samenwerkingsverband: ieder samengaan van tenminste twee in verschillende Lid-Staten gevestigde spoorwegondernemingen, dat ten doel heeft het leveren van diensten op het gebied van internationaal vervoer tussen Lid-Staten;
(…)
Artikel 10
1. Aan de internationale samenwerkingsverbanden worden toegangs- en doorvoerrechten verleend in de Lid-Staten waar de samenstellende spoorwegondernemingen zijn gevestigd, alsmede doorvoerrechten in de andere Lid-Staten voor het verrichten van internationale vervoerdiensten tussen de Lid-Staten waar de samenstellende ondernemingen van die samenwerkingsverbanden zijn gevestigd”
De Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“ Artikel 19
1. Het is verboden openbaar vervoer te verrichten zonder daartoe verleende concessie.
(…)
3. Het eerste lid geldt niet ten aanzien van vervoer per trein verricht door internationale samenwerkingsverbanden als bedoeld in richtlijn 91/440/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PbEG L 237) voor zover de in artikel 10 van die richtlijn bedoelde diensten worden verricht.
Artikel 31
1. De concessiehouder vraagt ten minste eenmaal per jaar advies aan consumentenorganisaties die voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden, over de door de concessiehouder voorgenomen wijziging van een dienstregeling, het tarief en overige in de concessie geregelde onderwerpen.
(…)
4. Het advies, bedoeld in het eerste lid, wordt op een zodanig tijdstip gevraagd dat het van wezenlijke invloed kan zijn op de door de concessiehouder te nemen beslissing.
(…)
Artikel 32, eerste lid
1. De concessieverlener kan aan een concessie voorschriften verbinden.
2. Aan een concessie worden in ieder geval voorschriften verbonden ten aanzien van:
a. de onderwerpen waarover en de consumentenorganisaties waaraan de concessiehouder advies vraagt als bedoeld in artikel 31;
b. de onderwerpen waarover en de wijze waarop de concessiehouder de consumentenorganisaties, bedoeld in onderdeel a, informeert.”
2.2 De Vervoerconcessie bevat de volgende hier in geding van belang zijnde bepalingen:
“ HOOFDSTUK I: DEFINITIES
Artikel 1: Definities
In deze concessie wordt verstaan onder:
(…)
d. binnenlands vervoer: een dienst tussen twee in Nederland gelegen stations waarbij het station van vertek en eindbestemming van de reiziger in Nederland zijn gelegen;
e. binnenlandse trein: een trein die uitsluitend op Nederlands grondgebied rijdt;
(…)
p. internationaal vervoer: openbaar grensoverschrijdend reizigersvervoer in internationale treinen;
q. internationale treinen: grensoverschrijdende treinen.
HOOFDSTUK IV: BEDIENINGSPATROON EN KWALITEIT
Artikel 4: Uitvoering HSL-Zuid diensten
(…)
4.2 HSA Beheer zal de in onderstaand bedieningspatroon beschreven HSL-Zuid diensten uitvoeren met inachtneming van de reistijden vermeld in bijlage 1:
a. ten aanzien van internationale treinen:
i. een dienst Amsterdam-Brussel: 26 treinen per richting, per dag, welke zullen stoppen op de stations Schiphol Rotterdam Centraal en Antwerpen, en waarvan tien treinen per richting per dag als eindbestemming, respectievelijk vertrekpunt, Parijs zullen hebben;
ii. een dienst Den Haag-Rotterdam-Breda-Brecht-Antwerpen Centraal-Mechelen-Brussel Centraal-Brussel Zuid: acht treinen per richting, per dag;
b. ten aanzien van binnenlandse treinen:
i. een dienst Amsterdam-Schiphol-Rotterdam: twee treinen per richting, per uur, met een minimum van 32 treinen per dag;
ii. een dienst Amsterda-Schiphol-Rotterdam-Breda: twee treinen per richting, per uur, met een minimum van 32 treinen per dag.
4.3. HSA Beheer heeft de verplichting al het redelijke te doen om aansluitend op de ingroeiperiode zestien treinen per dag richting tussen Amsterdam en Parijs te realiseren.
(…)
Artikel 8: Advies LOCOV
HSA Beheer zal advies vragen aan de consumentenorganisaties verenigd in het LOCOV inzake de volgende onderwerpen, voor zover zij samenhangen met vervoer in binnenlandse treinen:
• toegang tot de treinen van reizigers met een lichamelijke functiebeperking, met inbegrip van het in- en uitstappen, en specifieke materieel-eisen ten behoeve van de reizigers;
• sociale veiligheid, als bedoeld in art. 6.7;
• tariefswijzigingen en tarief-ontwikkeling;
• opzet klanttevredenheidsonderzoek;
• afwijkingen in het bedieningspatroon op zaterdagen, zondagen en feestdagen;
• de overige onderwerpen genoemd in artikel 31 van de wet en in artikel 33 van het Besluit personenvervoer 2000”
HOOFDSTUK V: INTERNATIONALE SAMENWERKING
Artikel 10: Samenwerking met NMBS en SNCF
HSA Beheer is verantwoordelijk voor de benodigde samenwerking met NMBS en SNCF.”
2.3 Ter beoordeling staat verweerders handhaving van het besluit om het wettelijk adviesrecht voor consumentenorganisaties in de aan HSA verleende vervoerconcessie te beperken tot onderwerpen die samenhangen met het vervoer in binnenlandse treinen.
2.4 Verweerder stelt dat over de HSL-zuid openbaar vervoer wordt verricht door HSA Beheer N.V., waarbij voor internationale treinen in een samenwerkingsverband wordt samengewerkt met NMBS en SNCF. Indien een adviesplicht voor het vervoer dat door het samenwerkingsverband wordt verricht in de concessie wordt opgenomen, zal HSA Beheer N.V. dat advies volgens verweerder slechts kunnen inbrengen in of meegeven aan het internationale samenwerkingsverband en aldus niet met zekerheid kunnen voldoen aan het minimumvereiste van artikel 31 van de Wet personenvervoer 2000, dat het advies wezenlijke invloed moet hebben op de te nemen beslissing.
In het verweerschrift betrekt verweerder de nadere stelling dat de internationale treindiensten van HSA Beheer N.V. niet zijn onderworpen aan de Nederlandse concessieplicht. Voor zover de concessieplicht toepassing mist, beschikken consumentenorganisaties niet over een wettelijk adviesrecht, aldus verweerder.
Verweerder stelt voorts dat artikel 10 van richtlijn 91/440 ondermeer bepaalt dat aan de internationale samenwerkingsverbanden in de lidstaten waar de samenstellende spoorwegondernemingen zijn gevestigd toegangsrechten worden verleend voor het verrichten van internationale vervoersdiensten. In de opvatting van verweerder vallen alle in artikel 4.2 van de Vervoersconcessie opgenomen internationale treindiensten onder deze regeling. Verweerder voegt daaraan toe dat strikt genomen de vrijstelling van artikel 19, lid 3, van de Wet personenvervoer 2000 niet geldt voor zover binnenlandse reizigers gebruik maken van de internationale treinen (cabotagevervoer), aangezien het daarbij immers niet gaat om internationale vervoersdiensten waarop artikel 10 van de richtlijn doelt. Naar de mening van verweerder kan dit vervoer echter niet los worden gezien van het internationale reizigersvervoer als de binnenlandse en internationale reizigers gebruik maken van een en dezelfde trein. Volgens verweerder is het niet bestaanbaar dat het wettelijke adviesrecht zou gelden voor een deel van de reizigers in een trein.
Tenslotte wijst verweerder erop dat de vrijstelling van artikel 19, lid 3, van de wet binnenkort zal worden verruimd.
2.5 Appellante is, net als verweerder, van mening dat voor internationale samenwerkingsverbanden geen concessieplicht bestaat. In dit geval betekent dat volgens appellante niet dat geen adviesrecht voor consumentenorganisaties bestaat, nu verweerder op grond van de Wp2000 de Vervoerconcessie heeft verleend en deze wet daarom onverkort van toepassing is. Dat een advies van een consumentenorganisatie in geval van een internationaal samenwerkingsverband slechts van beperkte invloed is, zoals verweerder stelt, kan er volgens appellante niet toe leiden dat in het geheel geen advies wordt gevraagd. Het is bovendien aan HSA om zich in te spannen voor het ten uitvoer leggen van een consumentenadvies.
Appellante heeft er voorts op gewezen dat de Vervoerconcessie zich niet beperkt tot binnenlandse treinen. Dat blijkt volgens haar bijvoorbeeld uit artikel 4.2 van de vervoerconcessie.
Hetgeen verweerder heeft gesteld ten aanzien van het cabotagevervoer bevreemdt appellante. Het adviesrecht geldt voor consumentenorganisaties en niet voor de individuele reiziger. Daarnaast acht appellante het onbegrijpelijk dat het adviesrecht alleen voor binnenlandse reizigers zou mogen gelden.
Appellante is tot slot van mening dat niet alleen een juridische maar ook een morele plicht bestaat voor consultatie van consumentenorganisaties. Een individuele reiziger is immers in het algemeen niet opgewassen tegen de professionele organisatie van de vervoerder.
2.6 HSA heeft zich in hoofdlijnen aangesloten bij het standpunt van verweerder. Daar heeft zij nog aan toegevoegd dat blijkens de wetgeschiedenis van de Wp2000 (kamerstukken II 1998-1999, 18 986, nr. 46) het adviesrecht is ingevoerd om de consument te beschermen tegen mogelijk misbruik door een vervoerder van zijn marktpositie, daar waar de overheid beperkt middelen ter beschikking staan. Omdat een concessiehouder in een internationaal samenwerkingsverband andere aanbieders van internationale vervoersdiensten op het spoor moet dulden, ontstaat volgens HSA niet direct een monopoliepositie waartegen de consument moet worden beschermd. Er bestaat dan ook geen reden voor een adviesrecht voor consumentenorganisaties.
HSA heeft er voorts op gewezen dat zij niet in de positie is om haar partners uit het samenwerkingsverband een advies van LOCOV op te leggen. Daar komt nog bij dat een dergelijke adviesplicht vanwege de afhankelijkheid van veel partijen en verschillende factoren in praktische zin onuitvoerbaar is. Ook bedrijfseconomisch bezien is een adviesplicht ongewenst, omdat dit tot vertraging in de besluitvorming zou leiden en HSA daarmee aan commerciële slagkracht inboet.
Tot slot heeft HSA opgemerkt dat zij de consumentorganisaties op meerdere manieren bij haar handelen betrekt. Daarnaast kan een individuele reiziger zich wenden tot de Geschillencommissie Openbaar Vervoer. Voorts ziet de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat toe op de uitvoering van de Verordening reizigersrechten.
2.7 Partijen zijn verdeeld over de vraag in hoeverre het wettelijke adviesrecht zoals vastgelegd in artikel 31 van de Wet personenvervoer 2000, respectievelijk artikel 33 van het Besluit personenvervoer van toepassing is op het door HSA Beheer N.V. verrichte vervoer. Volgens appellante wordt in artikel 8 van de Vervoersconcessie het wettelijke adviesrecht van consumentenorganisaties ten onrechte beperkt tot onderwerpen die samenhangen met het vervoer in binnenlandse treinen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het wettelijk adviesrecht uitsluitend dient te gelden voor binnenlandse treinen, omdat HSA Beheer N.V. alleen het vervoer in binnenlandse treinen zelfstandig uitvoert en alle internationale treinen exploiteert in een internationaal samenwerkingsverband met NMBS en gedeeltelijk ook SNCF.
2.8 Het College volgt verweerder niet en overweegt daartoe het volgende. De Vervoersconcessie geeft HSA Beheer N.V. het recht om gedurende 15 jaar nationaal hogesnelheidsvervoer exclusief uit te voeren en het (niet exclusieve) recht om de internationale hogesnelheidsverbindingen samen met NMBS en SNCF uit te voeren. Zoals verweerder in 4.16 van zijn verweerschrift onderkent, ziet de desbetreffende samenwerking met NMBS en SNCF, niet op het uitvoeren van internationale vervoersdiensten zoals bedoeld in artikel 10 van richtlijn 91/440/EEG. Op grond van richtlijn 91/440 is het mogelijk dat een samenwerkingsverband van twee spoorwegondernemingen uit de betreffende landen internationale personenvervoerdiensten aanbieden. Een dergelijke dienst kan echter niet worden gecombineerd met binnenlandse passagiers. Nu dat hier wel het geval is mist artikel 19, lid 3, van de Wet personenvervoer 2000 toepassing en is de door verweerder gesuggereerde vrijstelling van de concessieplicht niet aan de orde.
2.9 Uit het vorenstaande volgt dat HSA Beheer N.V. als concessiehouder op grond van artikel 31, lid 1, van de Wet personenvervoer 2000 verplicht is advies te vragen aan consumentenorganisaties voor alle nationaal vervoer, ongeacht of dit door middel van een binnenlandse trein (artikel 4.2, onder b, van de concessie), dan wel een internationale trein op het traject van een internationale passagiersvervoerdienst (artikel 4.2, onder a, van de concessie), wordt aangeboden. De enkele omstandigheid dat verweerder een adviesrecht met die reikwijdte uit praktische overwegingen niet wenselijk acht, rechtvaardigt niet de door verweerder voorgestane inperking daarvan. Het feit dat de vrijstelling van artikel 19, lid 3, van de Wet personenvervoer 2000 in de toekomst zal worden verruimd, leidt evenmin tot een ander oordeel.
2.10 Het College komt dan ook tot de conclusie dat artikel 8 van de concessie in strijd is met het bepaalde in artikel 31, eerste lid, van de Wp2000, respectievelijk artikel 33 van het Besluit Personenvervoer, voor zover daarin het wettelijk adviesrecht voor consumentenorganisaties wordt beperkt tot onderwerpen die samenhangen met vervoer in binnenlandse treinen. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven en dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond.
2.11 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 18 december 2009;
- draagt verweerder op om uiterlijk 1 oktober 2012 een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 297,= (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. G.P. Kleijn, en mr. J.A.M. van den Berk in tegenwoordigheid van mr. N.W.A. Verrijt als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2012
w.g. E.R. Eggeraat w.g. N.W.A. Verrijt