Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/595 26 september 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A te B, appellant,
gemachtigde: ing. C. de Leeuw, werkzaam bij PPP Agro Advies te Meerkerk,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. C.E.B. Haazen en drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 juli 2011, bij het College binnengekomen op 27 juli 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 juni 2011, betreffende de aan hem toekomende bedrijfstoeslag voor het jaar 2010.
Bij brief van 23 september 2011 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 25 oktober 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Het ging daarbij om een gevoegde behandeling, samen met een beroep van maatschap C en een beroep van maatschap D. Appellant en zijn gemachtigde hebben bij die gelegenheid hun standpunt naar voren gebracht. Verweerder werd bij die gelegenheid vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Het onderzoek ter zitting werd geschorst en aan verweerder zijn bij brief van 11 april 2012 nadere schriftelijke vragen gesteld.
Bij brief van 4 juni 2012 heeft verweerder deze vragen beantwoord. Appellant heeft bij brief van 21 juni 2012 gereageerd. Vervolgens zijn de gevoegde zaken weer gesplitst en op een zitting van 5 september 2012 is de behandeling van appellants beroep voortgezet. Bij die gelegenheid werd appellant vertegenwoordigd door zijn echtgenote, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder werd wederom vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt, voor zover van belang, als volgt:
" Artikel 20
Verificatie van de voorwaarden voor subsidiabiliteit
1. De lidstaten voeren administratieve controles van de steunaanvragen uit om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
2. De administratieve controles worden aangevuld met een op verificatie van de subsidiabiliteit van de steun gericht systeem van controles ter plaatse. Hiertoe stellen de lidstaten een steekproefplan op voor de landbouwbedrijven.
De lidstaten kunnen teledetectietechnieken en GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System — wereldwijd satellietnavigatiesysteem) gebruiken als middel om inspecties ter plaatse van landbouwpercelen uit te voeren.
(…) "
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers luidt, voor zover van belang als volgt:
" Artikel 28
Kruiscontroles
1. De in artikel 20 van Pro Verordening (EG) nr. 73/2009 bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
(…)
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen;
(…)
2. Uit de kruiscontroles voortvloeiende indicaties omtrent onregelmatigheden geven aanleiding tot een vervolgactie in de vorm van enige andere passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse.
(…)
Artikel 33
Onderdelen van de controles ter plaatse
(…)
De lidstaten mogen gebruikmaken van teledetectie overeenkomstig artikel 35 en Pro, indien mogelijk, van GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System – wereldwijd satellietnavigatiesysteem).
Artikel 34
Constatering van de oppervlakten
1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig middel waarvoor is aangetoond dat het een meting garandeert van een kwaliteit die ten minste gelijkwaardig is aan die welke is voorgeschreven in een geldende technische norm die is opgesteld op het niveau van de Gemeenschap.
(…)
Artikel 35
Teledetectie
1. Een lidstaat die gebruikmaakt van de bij artikel 33, tweede alinea, geboden mogelijkheid controles ter plaatse uit te voeren door middel van teledetectie, verricht:
a) een foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s van alle percelen landbouwgrond per aanvraag die moeten worden gecontroleerd, met het doel de vegetatie te herkennen en de oppervlakte te meten;
b) een fysieke veldinspectie van alle percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier "Gecombineerde opgave 2010" om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht en hiervoor de percelen 1 tot en met 17 opgegeven met een totale oppervlakte van 26.83 ha.
- Bij besluit van 26 januari 2011 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 vastgesteld op € 15.463,08. Appellant heeft 24 toeslagrechten. Verweerder heeft de oppervlakte van alle percelen met uitzondering van perceel 6 gecorrigeerd, omdat bij controle is gebleken dat de opgegeven oppervlakte niet klopt en heeft de gezamenlijke goedgekeurde perceelsoppervlakte vastgesteld op 25.83 ha.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 maart 2011 bezwaar gemaakt. Appellant geeft aan dat de geconstateerde beteelde oppervlakten te klein zijn vastgesteld en heeft verzocht het besluit te herzien en daarbij uit te gaan van de perceelsoppervlakten zoals deze zijn aangegeven in de Gecombineerde opgave 2010. Appellant heeft tevens verzocht om een veldinspectie indien verweerder de oppervlakten niet herziet.
- Op 11 april 2011 heeft een telefoongesprek tussen appellant en verweerder plaatsgevonden omtrent de perceelsoppervlakten. Appellant heeft aangegeven geen behoefte te hebben aan een hoorzitting.
- Op 15 juni 2011 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft aangegeven dat niet-subsidiabele elementen buiten de geconstateerde oppervlakte vallen. Dit betekent dat bij de percelen van appellant de sloten niet meer meetellen in de geconstateerde oppervlakte. Perceel 2 is vanwege de aanwezigheid van een pad gesplitst in perceel 2 en 18. De westhoek bovenaan bij perceel 11 is meegenomen in de geconstateerde oppervlakte van perceel 17, omdat ook hier een pad door het perceel heen loopt.
Aan het verzoek om een fysieke veldinspectie komt verweerder niet tegemoet. Een dergelijk verzoek wordt enkel ingewilligd, indien op de luchtfoto de perceelsgrenzen niet geheel duidelijk zijn. Op de luchtfoto 2010 en de beschikbare luchtfoto's uit de voorgaande jaren zijn de gewasperceelsgrenzen en de andere niet-subsidiabele elementen echter duidelijk te onderscheiden. Daarnaast meent verweerder dat de meetmethode op basis van luchtfoto's als technisch beste methode geldt. Op grond van zijn bevindingen ziet verweerder af van het uitvoeren van een veldinspectie.
De perceelsomvang bedraagt volgens verweerders nadere meting 26.51 ha en bestaat uit de volgende oppervlakten:
- perceel 1: 1.88 ha.; - perceel 10: 1.10 ha;
- perceel 2: 1.30 ha.; - perceel 11: 3.05 ha;
- perceel 3: 1.63 ha.; - perceel 12: 1.80 ha;
- perceel 4: 1.99 ha.; - perceel 13: 1.34 ha;
- perceel 5: 2.03 ha.; - perceel 14: 1.04 ha;
- perceel 6: 1.10 ha.; - perceel 15: 1.99 ha;
- perceel 7: 2.15 ha; - perceel 16: 1.84 ha;
- perceel 8: 2.15 ha; - perceel 17: 0.02 ha; - perceel 9: 0.04 ha; - perceel 18: 0.06 ha.
Tot slot heeft verweerder aangegeven dat, hoewel de goedgekeurde oppervlakte in bezwaar verhoogd is, geen nabetaling zal volgen omdat de toeslagrechten van appellant reeds geheel zijn uitbetaald.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aangevoerd dat de grens tussen land en water nog steeds niet correct is weergegeven door verweerder. Aangezien het bedrijf van appellant is gelegen in het veenweidegebied, behoort de perceelsgrens zich exact op de scheiding van land en water te bevinden. Verweerder heeft zich niet aan deze grenzen gehouden. Om die reden zijn de grenzen van de percelen, met uitzondering van perceel 6, onjuist. In de maand juli 2011 heeft appellant een GPS-meting laten uitvoeren om de perceelsoppervlakte te meten wanneer de exacte scheiding tussen land en water wordt gevolgd. De uitkomst van die meting is dat de totale oppervlakte cultuurgrond 26.82 ha is, en niet 26.45 ha zoals is aangegeven in het besluit op bezwaar.
Appellant verzoekt om de perceelsgrenzen vast te stellen op middels de uitgevoerde GPS-meting bepaalde grenzen, zodat de onduidelijkheid over de grens tussen land en water wordt weggenomen.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Verweerder heeft nader het standpunt ingenomen, dat het beroep van appellant niet-ontvankelijk verklaard dient te worden, omdat bij het bestreden besluit zijn toeslagrechten voor het jaar 2010 geheel voor uitbetaling in aanmerking zijn gebracht. Derhalve kan deze procedure geen verandering brengen in het rechtsgevolg van het bestreden besluit en heeft appellant rechtens geen belang bij besluitvorming op zijn beroep.
6. De beoordeling van het geschil
Met betrekking tot het procesbelang van appellant in deze zaak overweegt het College als volgt.
In beginsel geldt dat de rechter, als hij gewaar wordt, dat een beroep er niet toe strekt om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op enigerlei wijze te veranderen, dit beroep wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaart.
Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat de rechter daarvan niettemin afziet.
Dergelijke omstandigheden hebben zich ten aanzien van de beroepen inzake uitbetaling van toeslagrechten over het jaar 2009 voorgedaan. Verweerder heeft de besluitvorming over dat jaar in die zin vormgegeven, dat hij eerst een voorschotbeslissing heeft genomen op basis van de bij hem aanwezige gegevens en pas daarna een voorgenomen nader onderzoek heeft verricht naar de oppervlakte van de door appellante opgegeven percelen. Als bij dat onderzoek een geringere oppervlakte werd vastgesteld dan bij de voorschotbeslissing was aangenomen, werd wel berekend wat de consequenties waren voor het recht op uitbetaling van de toeslagrechten, maar werd, conform de tevoren uitgestippelde lijn, van terugvordering van een eventueel teveel betaald bedrag afgezien.
Verweerder heeft, naar het College begreep, deze werkwijze gevolgd teneinde te voorkomen, dat landbouwers bij de besluitvorming inzake de uitbetaling van toeslagrechten over het jaar 2010 rauwelings geconfronteerd zouden worden met gewijzigde opvattingen over de (juiste wijze van vaststelling van de) oppervlakte van hun percelen. Zo werd de mogelijkheid geopend voor een dispuut over verweerders wijze van meten en de resultaten daarvan, ook in de vorm van bezwaarschriftprocedures. Zouden de nieuwe meetresultaten eerst bij de besluitvorming over de Gecombineerde opgaven in het jaar 2010 gepresenteerd worden, dan hadden op basis van het Europese recht direct pijnlijke sancties vanwege een onjuiste opgave van oppervlakten moeten volgen.
Ook met het oog op de mestwetgeving had deze werkwijze het voordeel dat landbouwers de tijd kregen om onder ogen te zien wat de gevolgen waren van verweerders nieuwe benadering en dat eventuele onjuistheden anders dan in bezwaar- of beroepsprocedures tegen reeds opgelegde sancties ter discussie gesteld konden worden.
Kort gezegd kwam het erop neer, dat een besluit waarbij uitbetaling van toeslagrechten werd toegekend, als voorschotbesluit werd aangemerkt, teneinde bij een tweede besluit, dat als definitieve toekenningsbeslissing werd aangeduid, een wijziging in de motivering aan te kunnen brengen, die pas in daarop volgende jaren soms belangrijke gevolgen voor de uitbetaling van toeslagrechten zou hebben, maar in die jaren slechts met het risico dat financieel ingrijpende sancties worden opgelegd en instandgelaten, in rechte zou kunnen worden aangevochten.
In die situatie heeft het College, indachtig de jurisprudentie over de vergelijkbare kwestie van het bestuurlijk rechtsoordeel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 augustus 2002, LJN: AE6745), procesbelang aangenomen, omdat niet ontkend kon worden dat het in een volgend jaar uitlokken van een voor beroep vatbaar besluit door het indienen van een aanvraag of het uitrijden van mest op basis van een eigen opvatting over de oppervlakte van percelen, om op die wijze in rechte verweerders benadering van het meten van oppervlakten te kunnen aanvechten, een onevenredig belastende weg zou zijn. Deze benadering heeft het College toegepast op alle geschillen over gemeten oppervlakten in besluitende betreffende de toeslag over het jaar 2009.
In het jaar 2010 is niet een vergelijkbare onverwachte wijziging in de meetmethoden aangebracht en hebben landbouwers zich inmiddels op de resultaten van verweerders nieuwe benadering kunnen instellen. In dit verband wijst het College op hetgeen verweerder gedocumenteerd naar voren heeft gebracht over de wijze waarop landbouwers zijn geïnformeerd over de gewijzigde meetmethoden. Landbouwers hebben voorts een gelegenheid gekregen om naar aanleiding daarvan eventuele aanpassingen in de Gecombineerde opgave aan te brengen. Hier geldt dus in beginsel weer het normale vereiste voor ontvankelijkheid, namelijk dat met het beroep enigerlei wijziging van het rechtsgevolg van het bestreden besluit nagestreefd moet worden en dat bij gebreke daarvan het beroep wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Voor appellant geldt, dat hij 24 toeslagrechten heeft met een totale waarde van € 16.732,91.
Bij het bestreden besluit is voor 2010 met toepassing van de hier verder niet ter discussie staande modulatiekorting het totale beschikbare bedrag aan bedrijfstoeslag uitgekeerd omdat 24 ha geconstateerd was; een vergroting van de door verweerder gemeten oppervlakte zou daaraan niets kunnen toevoegen. Gelet daarop heeft verweerder terecht bepleit, dat bij appellant geen sprake is van enig te honoreren procesbelang.
Daarmee is niet gezegd, dat de discussie over de door verweerder als landbouwgrond aangemerkte oppervlakte voor appellant ook in 2010 niet een groot belang kan hebben, maar dat is geen belang, waarover het College in een beroepsprocedure tegen een besluit inzake vaststelling van de over het jaar 2010 uit te betalen bedrijfstoeslag uitspraak kan doen.
Appellants beroep moet derhalve niet-ontvankelijk verklaard worden.
Het College overweegt, dat verweerder appellant bij het bestreden besluit op de hoogte heeft gesteld van het bestaan van de mogelijkheid om daartegen bij het College beroep in te stellen en dat nu, naar verweerder ook zelf bepleit heeft, tot niet-ontvankelijkheid van het ingestelde beroep besloten moet worden. Daarom acht het College het passend verweerder te veroordelen tot vergoeding van de kosten van de door appellant ingestelde beroepsprocedure en te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt.
De kosten worden met in achtneming van de artikelen 8:75, eerste lid en 7:15, vierde lid, Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op 2,5 punten (beroepschrift, zitting en nadere zitting) op basis van € 437,- per punt. Het College gaat voorbij aan het hogere bedrag dat appellant voor zijn proceskosten gevraagd had en waartegen verweerder ter zitting geen bezwaar gemaakt had, omdat de aangehaalde regelgeving daartoe geen ruimte biedt.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1092,50 (zegge:
duizendtweeënnegentig euro en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 152, - (zegge: honderdtweeënvijftig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier en uitgesproken in het openbaar op 26 september 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven