Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(tweede enkelvoudige kamer)
AWB 11/1145 12 november 2012
27308 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling duurzame warmte voor bestaande woningen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: W. van der Wouden, werkzaam bij Zon & Zo, Duurzame Oplossingen B.V. te Rotterdam,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Weda, werkzaam bij Agentschap NL.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 december 2011, bij het College binnengekomen op 22 december 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 november 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het besluit van 29 augustus 2011 waarbij verweerder de subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling energie en innovatie (hierna: Subsidieregeling) heeft afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 19 maart 2012 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een beschrijving van het wettelijk kader verwijst het College naar rubriek 2.1 van de uitspraak van het College van 27 september 2012 (AWB 11/752, www.rechtspraak.nl, LJN BX8799).
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Tot en met 17 februari 2011 heeft op de website van Agentschap NL de volgende tekst gestaan:
" Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar gesteld. De publicatie voor de openstelling verwachten we medio februari. Tot die tijd neemt Agentschap NL wel aanvragen in behandeling, maar zal geen subsidie verlenen. Na publicatie zal voor alle categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/waterwarmtepompen en micro-wkk's) weer voldoende budget beschikbaar zijn. U kunt gewoon uw aanvraag indienen.
Verzoeken tot uitbetaling worden wel behandeld.
Subsidie-informatie
De regeling DW loopt in principe door t/m 2011 en u kunt t/m december 2011 uw subsidieaanvraag indienen. Het totale budget bedraagt € 60 miljoen. Per jaar worden budgetten vrijgegeven. Het vrijgegeven budget t/m 2010 is € 40 miljoen. Dit is onderverdeeld in de volgende categorieën:
• 32 miljoen euro voor zonneboilers en warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor lucht/water- warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor micro-wkk."
- Op 17 februari 2011 heeft verweerder de eerste alinea van bovenstaande tekst op de website van Agentschap NL gewijzigd. Deze alinea luidde van 17 februari 2011 tot 29 maart 2011:
"Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar gesteld. De publicatie voor de openstelling verwachten we binnenkort. Tot die tijd neemt Agentschap NL wel aanvragen in behandeling, maar zal geen subsidie verlenen. Na publicatie zal bekend zijn voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) budget beschikbaar is. U kunt vooruitlopend op de publicatie uw aanvraag indienen. Verzoeken tot uitbetaling worden wel behandeld."
- Vanaf 29 maart 2011 heeft op de website van Agentschap NL de volgende tekst gestaan:
"Voor 2011 is het budget voor de regeling nog niet beschikbaar. Agentschap NL neemt wel aanvragen in behandeling, maar verleent nog geen subsidie. Op het moment dat de overheid het budget publiceert dan is ook bekend voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) dit budget beschikbaar is.
Als er een publicatie komt kunt u hierop vooruitlopend wel een aanvraag indienen, maar dit geeft geen garantie op subsidie. Wilt u zekerheid over de subsidie dan adviseren we u op dit moment te wachten met investeren in de duurzame warmte maatregel totdat u een subsidieverlening heeft ontvangen.
Verzoeken tot uitbetaling op reeds toegekende subsidieaanvragen worden wel behandeld.
Subsidie-informatie
De regeling DW loopt in principe door t/m eind 2011. Per jaar worden budgetten vrijgegeven. Het vrijgegeven budget t/m 2010 is € 40 miljoen.
Dit is onderverdeeld in de volgende categorieën:
• 32 miljoen euro voor zonneboilers en warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor lucht/water- warmtepompen;
• 4 miljoen euro voor micro-wkk.
(...)
Het overgebleven budget van € 965.500 is niet beschikbaar voor aanvragen na 1 januari 2011."
- Op 16 mei 2011 heeft appellante een offerte ontvangen voor de aanschaf en plaatsing van een zonneboiler, die zij voor akkoord heeft getekend.
- Met een aanvraagformulier, ondertekend op 17 mei 2011 en door verweerder ontvangen op 23 augustus 2011, heeft appellante subsidie op grond van de Subsidieregeling aangevraagd voor een zonneboiler met een collectoroppervlak kleiner dan 6,0 m2. De aangevraagde subsidie bedraagt € 940,--.
- Verweerder heeft bij brief van 4 juli 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de Tweede Kamer geïnformeerd over zijn beslissing ten aanzien van de subsidiëring van duurzame warmte-installaties voor bestaande woningen in 2011. In deze brief merkt verweerder op:
" Ik heb geconstateerd dat de communicatie over de subsidiëring tot en met 17 februari 2011 bij potentiële investeerders de verwachting heeft kunnen wekken dat subsidie zou worden verstrekt. Een aantal woningeigenaren heeft mogelijk naar aanleiding van de berichtgeving die tot en met 17 februari 2011 op de website van Agentschap NL heeft gestaan een installatie aangeschaft en subsidie aangevraagd, in het vertrouwen dat subsidie zou worden verstrekt. Omdat ik hecht aan een betrouwbare overheid wil ik aan deze groep aanvragers wel subsidie verlenen en daartoe een subsidieplafond vaststellen. Als aantoonbaar wordt gemaakt dat uiterlijk 17 februari 2011 onomkeerbare verplichtingen jegens derden zijn aangegaan, zal ik alsnog de subsidie toekennen.
Na 17 februari 2011 is de berichtgeving aangepast. Vanaf dat moment werd gecommuniceerd dat er rekening mee moet worden gehouden [dat] geen budget voor 2011 beschikbaar zou worden gesteld en dat er geen garanties konden worden gegeven dat subsidie zou kunnen worden verleend. Potentiële investeerders na deze datum hebben kennis kunnen nemen van dit bericht en het handelen daarop kunnen aanpassen."
- Op 8 juli 2011 heeft verweerder de Wijzigingsregeling gepubliceerd.
- Bij besluit van 29 augustus 2011 heeft verweerder de subsidieaanvraag van appellante afgewezen omdat zij haar subsidieaanvraag na 17 februari 2011 heeft ingediend.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 september 2011 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit om de subsidieaanvraag van appellante af te wijzen, ongegrond verklaard. Verweerder heeft dat besluit gebaseerd op de volgende overwegingen.
Uit de publicatie van de Regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2011 (hierna: Regeling) op 27 december 2010 blijkt dat de Subsidieregeling niet is opengesteld. De subsidieverstrekking voor duurzame warmtemaatregelen is in september 2008 van start gegaan met als doel de markt voor duurzame warmte-installaties voor 2011 op gang te brengen, zodat na 2011 geen subsidies meer nodig zouden zijn voor markttoepassing van deze technieken. De noodzakelijke en door de sector voorgespiegelde kostenreducties door leereffecten en schaalvoordelen zijn echter vrijwel uitgebleven. De Subsidieregeling is daarom niet opengesteld voor het jaar 2011.
De Wijzigingsregeling waarbij de Regeling is gewijzigd is alleen van toepassing op aanvragen die uiterlijk 17 februari 2011 zijn ingediend en waarbij de aanvrager uiterlijk op die datum een technische voorziening heeft aangeschaft waarmee zij een duurzame warmtemaatregel uitvoert. In de toelichting bij de Wijzigingsregeling is onder meer aangegeven dat de communicatie over de subsidiemogelijkheden voor duurzame warmtemaatregelen bij potentiële investeerders de verwachting heeft kunnen wekken dat in 2011 subsidie voor het uitvoeren van een duurzame warmtemaatregel verstrekt zal worden. Eigenaren van woningen hebben mogelijk, naar aanleiding van de berichtgeving op de website van Agentschap NL, een installatie aangeschaft en daarvoor (prematuur) subsidie aangevraagd. Vanaf 18 februari 2011 is de communicatie gewijzigd en was het voor potentiële aanvragers duidelijk dat in 2011 mogelijk geen subsidie voor duurzame warmtemaatregelen zou worden verstrekt. Om de gewekte verwachtingen gestand te doen, is voor de subsidieparagraaf duurzame warmte voor bestaande woningen alsnog een subsidieplafond vastgesteld om aan degenen die uiterlijk 17 februari 2011 een aanvraag hebben ingediend, subsidie te kunnen verstrekken.
Verweerder heeft de aanvraag van appellante ontvangen op 23 augustus 2011, zodat de aanvraag op grond van de Wijzigingsregeling niet voor subsidie in aanmerking komt.
Verweerder merkt op dat, voor zover appellante met haar beroep tevens bedoeld heeft de rechtmatigheid van de Wijzigingsregeling te betwisten, hij bij wijze van exceptieve toetsing beoordeeld heeft of toepassing van de bepalingen in de Wijzigingsregeling in casu strijdig is met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen. Verweerder is van mening dat de tegemoetkoming met beperkte openstelling van de Subsidieregeling aan de groep aanvragers die uiterlijk 17 februari 2011 een aanvraag hebben ingediend en een onomkeerbare verplichting jegens derden zijn aangegaan, niet in strijd is met hogere regelgeving, noch met algemene rechtsbeginselen. Nu de regeling in eerste instantie niet is opengesteld voor 2011, en de informatievoorziening over een eventuele openstelling in 2011 na 17 februari 2011 zodanig is aangepast dat potentiële aanvragers er vanaf die datum niet meer op mochten vertrouwen dat de regeling zou worden opengesteld, is de beperkte openstelling gerechtvaardigd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is van mening dat haar subsidieaanvraag ten onrechte is afgewezen. Zij heeft daartoe aangevoerd dat het besluit van verweerder om tot 17 februari 2011 ingediende verzoeken te behandelen haar willekeurig overkomt. Op de website van Agentschap NL werd aangegeven dat de Subsidieregeling zou gelden tot eind 2011. Appellante vindt dat verweerder achteraf niet de eis kan stellen dat de aanvragen binnen een bepaalde tijd of voor een bepaalde datum ingediend moeten zijn.
Appellante is al voor de publicatie van het gewijzigde beleid de onomkeerbare verplichting aangegaan voor de levering van een zonneboiler. Dat de Subsidieregeling nog van kracht was, was voor appellante voorwaarde om deze investering te doen. Ruimschoots na het aangaan van de verplichting werd de tekst op de website van Agentschap NL aangepast, tot dat moment werd de indruk gewekt dat er subsidie verstrekt zou worden.
Het niet nakomen van de Subsidieregeling maakt de overheid onbetrouwbaar en geeft een flinke domper aan het imago van duurzame energie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:54, eerste lid, onder d, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, heeft het College de bevoegdheid om, totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting te verschijnen, het onderzoek te sluiten, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat het beroep kennelijk gegrond is. Het College ziet aanleiding om in deze procedure van deze bevoegdheid gebruik te maken en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Appellante heeft in mei 2011 een zonneboiler aangeschaft en hiervoor na 17 februari 2011 subsidie aangevraagd. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat appellante, in strijd met artikel II van de Wijzigingsregeling, de subsidieaanvraag niet uiterlijk 17 februari 2011 heeft ingediend. Ter beoordeling staat of verweerder de subsidieaanvraag van appellante terecht heeft afgewezen omdat appellante deze aanvraag na 17 februari 2011 heeft ingediend. Het College overweegt hieromtrent het volgende.
5.3 Bij eerdergenoemde uitspraak van 27 september 2012 heeft het College geoordeeld dat de bijkomende voorwaarde vervat in artikel II van de Wijzigingsregeling, inhoudende dat de aanvraag uiterlijk 17 februari 2011 moet zijn ingediend, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht.
5.4 Nu de aanvraag van appellante is afgewezen omdat zij de subsidieaanvraag niet uiterlijk 17 februari 2011 heeft ingediend, is het beroep kennelijk gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het College ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
5.5 Appellante voert aan dat op de website van Agentschap NL de verwachting is gewekt dat de Subsidieregeling zou gelden tot eind 2011. Het College stelt vast dat de tekst op de website van Agentschap NL op 17 februari 2011 is gewijzigd en dat vanaf 17 februari tot en met 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond vermeld dat het budget voor 2011 nog niet gepubliceerd is en dat na publicatie bekend zal zijn voor welke categorieën (zonneboilers, warmtepompen, lucht/water-warmtepompen en micro-wkk's) budget beschikbaar is. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee de mogelijkheid opengelaten dat niet voor alle categorieën technische voorzieningen budget beschikbaar zou worden gesteld. Verder was – in tegenstelling tot de tekst die tot en met 17 februari 2011 op de website van Agentschap NL stond – na 17 februari 2011 op de website niet meer vermeld dat na publicatie voldoende budget beschikbaar zou zijn. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat appellante aan de tekst zoals die van 17 februari 2011 tot en met 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond, niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat haar aanvraag gehonoreerd zou worden. Dit geldt a fortiori voor de tekst die vanaf 29 maart 2011 op de website van Agentschap NL stond, waarin is vermeld dat er geen garantie op subsidie wordt gegeven en geadviseerd wordt te wachten met investeren in de duurzame warmtemaatregel totdat een subsidieverlening is ontvangen.
Appellante stelt voorts dat zij al voor de publicatie van het gewijzigde beleid de onomkeerbare verplichting is aangegaan voor de levering van een zonneboiler en dat het feit dat de Subsidieregeling formeel nog van kracht was voor hem voorwaarde was om de investering te doen. Het College stelt vast dat appellante in mei 2011 de opdracht voor de aanschaf van een zonneboiler heeft gegeven. Voor zover appellante doelt op de publicatie van de Wijzigingsregeling op 8 juli 2011, overweegt het College dat de Subsidieregeling in mei 2011 weliswaar formeel van kracht was, maar uit de Regeling van 27 december 2010 volgde dat voor 2011 geen budget beschikbaar was gesteld, terwijl aan de tekst op de website van Agentschap NL, zoals hiervoor overwogen, op dat moment geen gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat een subsidieaanvraag zou worden gehonoreerd. Gelet hierop kan appellante aan het feit dat zij haar aanvraag heeft gedaan voor de publicatie van de Wijzigingsregeling geen aanspraak op subsidie ontlenen.
Nu appellante na 17 februari 2011 een technische voorziening voor een duurzame warmtemaatregel heeft aangeschaft, heeft verweerder de aanvraag van appellant terecht, zij het in het bestreden besluit op een onjuiste grond, afgewezen. Hetgeen appellante overigens tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
5.6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,- (zegge:
honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 november 2012.
w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir w.g. F.E. Mulder
Een belanghebbende kan tegen deze uitspraak ingevolge artikel 8:55 van Pro de Algemene wet bestuursrecht binnen zes weken na de dag van verzending gemotiveerd verzet doen bij het College door middel van een ondertekend verzetschrift.