Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 12/354 30 november 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: P.J. Houtsma, Houtsma Bedrijfsadvies te Deventer,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 februari 2012.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 5 oktober 2011, waarbij verweerder voor het jaar 2011 een randvoorwaardenkorting van 20 % op diverse te verlenen subsidies, waaronder rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling), heeft vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Nadien heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Op 23 november 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
Het College heeft het beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling van het beroep voor zover dit is gericht is tegen het namens Gedeputeerde Staten van de Provincie Zuid-Holland genomen besluit van 27 februari 2012.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Op grond van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van
19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers is een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt verplicht de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Eén van die in die Bijlage II genoemde beheerseisen is Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1, hierna: Richtlijn).
Artikel 3 van de Richtlijn ontheft de Lid-Staten van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen. Artikel 5, vierde lid, van de Richtlijn bepaalt dat deze actieprogramma’s binnen vier jaar na opstelling worden uitgevoerd en verbindt daaraan onder meer de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
Volgens Bijlage III betreffen deze maatregelen onder meer voorschriften betreffende
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
Artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector bepaalt voor zover hier van belang dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, achtste lid, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, eerste lid, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag.
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1
(…)
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3, onderdeel a
Milieu
(…)
4. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Besluit) luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op zand- of lössgrond, wordt tot 1 januari 2012 de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht.
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op zand- of lössgrond, wordt na 31 december 2011 de mest of het slib onmiddellijk in de grond gebracht.
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op kleigrond of veengrond wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht.
Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter. (…) "
De Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde van belang:
" Artikel 2
De korting die wordt opgelegd naar aanleiding van een niet-naleving van een randvoorwaarde zoals bedoeld in bijlage I en bijlage II van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 bedraagt 3%.
Artikel 5
1. Opzet wordt beoordeeld aan de hand van in ieder geval één of meer van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de randvoorwaarde;
c. de aanwezigheid van langdurig bestendig beleid;
d. de niet-naleving veronderstelt een actieve handeling dan wel het bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de randvoorwaarde, en
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…) "
2.2.1 Appellant heeft voor 2011 rechtstreekse betalingen aangevraagd. Op 7 juli 2011 hebben medewerkers van de toenmalige Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een controle verricht op twee bij appellant in gebruik zijnde graspercelen langs de C en D te B. Naar aanleiding van die controle is een proces-verbaal opgemaakt. Hierin valt te lezen - kort gezegd - dat de betrokken AID-medewerkers op een van de percelen een trekker zien rijden met daaraan gekoppeld een giertank. Zij zien dat over dat perceel via een zogenoemde ketsplaat een groenbruine vloeistof uit de giertank over het gras wordt verspreid. Ter plaatse laten zij de trekker stoppen en bij hun inspectie blijkt deze te worden bestuurd door een 18-jarige scholier. Zij zien en ruiken dat de ketsplaat is besmeurd met runderdrijfmest. De scholier verklaart in opdracht van appellant runderdrijfmest uit te rijden op het betreffende perceel en zegt verder op de hoogte te zijn dat "het eigenlijk zo niet mag".
2.2.2 Appellant is vervolgens door de scholier gebeld en ter plaatse gekomen. Als zijn eerste reactie is opgetekend "Het is mijn trekker met giertank. Ik denk dat het geen mest was, maar water". De betrokken AID-medewerkers hebben appellant geconfronteerd met hun waarneming dat de ketsplaat de sporen vertoont van het uitrijden van runderdrijfmest. Vervolgens zijn de AID-medewerkers samen met appellant naar de boerderij gereden, waar zij op het erf een ligboxenstal aantreffen waaraan een nieuwe stal wordt gebouwd. Bij een mestkelder onder de bestaande stal zien zij een zuigslang voor een giertank in een pompopening liggen. Zij zien dat de mestkelder is gevuld met runderdrijfmest en dat in de stal op veeroosters runderen zijn gehuisvest. De uitwerpselen en urine van deze runderen worden als drijfmest in de mestkelder onder de roosters opgeslagen. Appellant vertelt dat hij normaal gesproken met een sleufkouterbemester de mest uitrijdt. Dit werktuig is echter kapot en de door hem bestelde nieuwe apparaat nog niet geleverd. Verder vermeldt het proces-verbaal als zijn verklaring onder meer:
" E (..) is een stagiair. Hij heeft in mijn opdracht mest met gedeeltelijk water uitgereden. De mest komt uit de ligboxenstal en het nieuw gebouwde gedeelte, beide gedeelten zijn met elkaar verbonden door een overstort. Door die overstort moet ik zorgen dat het mestniveau in de bestaande mestkelder laag blijft en dat de mest niet naar het nieuwe gedeelte dat nog in aanbouw is, loopt. Over de overstort komt ook regenwater uit de nieuw aangebouwde kelder in de mest. (...) Het was uit noodzaak, vanwege de bouw en de kapotte bemester, dat met de ketsplaat werd uitgereden, ik zie dit als calamiteit."
2.3.1 Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Een van deze randvoorwaarden is de verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Appellant heeft deze randvoorwaarde niet nageleefd, doordat hij op 7 juli 2011 met een ketsplaat mest op zijn grasland heeft laten uitrijden. Voor het niet emissiearm aanwenden van mest heeft verweerder opzet aangenomen.
2.3.2 Appellant voert allereerst aan dat de AID-inspecteurs hebben nagelaten de op 7 juli 2011 uitgereden substantie te bemonsteren als gevolg waarvan het bewijs ontbreekt dat de uitgereden substantie mest betrof.
Verder stelt hij dat voor zover de hier van belang zijnde verplichtingen ingevolge de Regeling die van de Richtlijn overtreffen, enkel de normering van de Richtlijn geldt: de verplichting tot niet-emissiearm aanwenden die volgt uit artikel 5 van het Besluit en die een beheerseis is als bedoeld in de Regeling wordt niet wordt genoemd in de Richtlijn zodat de Regeling in strijd is met de Richtlijn.
Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat hij niet bedoelde om meststoffen uit te rijden en beroept zich in dat verband op de uitspraak van het College van 9 november 2011 (LJN: BU4769). Deze beroepsgrond strekt blijkbaar tot ontkenning van de opzet, doordat niet appellant maar de betrokken scholier in zijn opdracht de mest heeft uitgereden. De zaak waarop appellant zich beroept betrof het uitrijden door een loonwerker.
2.4 Ter beoordeling van het College staat of het besluit tot vermindering van de bedrijfstoeslag 2011 met een randvoorwaardenkorting van 20 % in rechte stand kan houden.
2.5 Op grond van de communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door een landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun gekoppeld aan de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Hierbij overweegt het College dat de regels die in dit verband voortvloeien uit de Regeling en het Besluit een nadere invulling zijn van de Richtlijn en om die reden niet in strijd zijn met die Richtlijn. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting dierlijke meststoffen op bouwland emissiearm aan te wenden.
Voor het College staat voldoende vast dat op percelen landbouwgrond van appellant mest is uitgereden in strijd met de verplichting tot emissiearme aanwending. Het College wijst hierbij op de ten overstaan van de AID-controleurs afgelegde verklaring van appellant dat hij drijfmest met water heeft laten uitrijden, waarbij komt dat de controleurs mest hebben geroken en niet-opgedroogde mest aan de ketsplaat hebben zien zitten.
Gelet hierop bestond er voor verweerder aanleiding om een korting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht in dit geval de aanwezigheid van opzet aangenomen: appellant heeft bewust drijfmest op grasland uitgereden terwijl hij wist dat dit niet was toegestaan. Dat een stagiair in opdracht van appellant de mest heeft uitgereden maakt dit niet anders. Zoals het College in zijn uitspraken van 17 april 2009 (LJN: BI3578) en 9 november 2011 (LJN: BU4769) heeft geoordeeld is volgens de relevante Europese regelgeving bedoeld de landbouwer tevens in zijn kwaliteit als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk te houden voor activiteiten die eventueel door derden in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de eigenaar/beheerder verantwoordelijk is voor de gedragingen die op zijn bedrijf plaatsvinden. De in het boeterapport geconstateerde overtreding van de stagiair als zodanig kan gelet hierop rechtstreeks worden toegeschreven aan appellant. Dat betekent in dit concrete geval dat van appellant kon worden gevergd dat hij zou voorkomen dat de mest niet-emmissiearm zou worden uitgereden. De uitspraak waarop appellant zich beroept betrof een situatie waarin de landbouwer geen werkgeversgezag uitoefende over degene die feitelijk de mest uitreed en betreft om die reden een onvergelijkbaar geval. Dit betekent dat sprake is van opzettelijk handelen van appellant en niet slechts van nalatigheid. Dientengevolge heeft verweerder terecht een korting van 20 % opgelegd.
2.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep tegen het besluit van 27 februari 2012 ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.C. Stam in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 november 2012.
w.g. R.C. Stam w.g. E. van Kerkhoven