Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/175 en 12/176 19 december 2012
5101
Uitspraak in de zaken van:
A (hierna: A) en B (hierna: B) te X, appellanten,
gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten, werkzaam bij Flynth te Assen,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellanten hebben bij brief van 1 februari 2012, bij het College binnengekomen op
2 februari 2012, beroep ingesteld tegen de aan elk van beiden afzonderlijk gerichte besluiten van verweerder van 22 december 2011.
Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van respectievelijk 23 februari 2011, betreffende B, en 9 juni 2011, betreffende A, waarbij verweerder heeft beslist op hun aanvragen bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling), ongegrond verklaard.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken ingezonden.
Op 9 mei 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
2. De beoordeling
2.1 Artikel 34 van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover van belang:
" 1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare.
(…)
2. Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf (…) die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt
(…)
De Commissie stelt (…) uitvoeringbepalingen vast inzake het gebruik van subsidiabele hectaren voor niet-landbouwactiviteiten. "
Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover van belang:
" Artikel 9 – Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea op hun grondgebied.
Artikel 14 – Berekening van grootvee-eenheden voor bijzondere toeslagrechten
(…)
4. Om toe te zien op de naleving van de in GVE uitgedrukte minimale landbouwactiviteit, bepalen de lidstaten aan de hand van de omrekeningstabel van lid 2 het aantal dieren overeenkomstig één van de volgende methoden:
a) de lidstaten verzoeken elke producent om op basis van zijn bedrijfsregister, vóór een door de lidstaten te bepalen datum, maar niet later dan de betalingsdatum, het aantal GVE aan te geven, en/of
b) de lidstaten maken voor de bepaling van het aantal GVE gebruik van het overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad opgezette gecomputeriseerde gegevensbestand, op voorwaarde dat de lidstaten hebben vastgesteld dat dit gegevensbestand met het oog op de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling voldoende garanties biedt inzake de juistheid van de erin opgeslagen gegevens.
(…) "
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen luidt voor zover van belang:
" Artikel 3
De identificatie- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
(…)
b) gecomputeriseerde gegevensbestanden
(…)
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
– houdt een register bij,
– stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel
is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…) "
Artikel 21a, eerste lid van de Regeling luidt:
" Heide en natuurlijk grasland worden als subsidiabele hectare als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van verordening 73/2009 in aanmerking genomen indien deze percelen gedurende het betreffende premiejaar door gemiddeld minimaal 0,15 GVE per hectare worden begraasd door schapen, geiten of runderen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
-Met de Gecombineerde opgave 2010 heeft A om uitbetaling verzocht van toeslagrechten op basis van onder meer de percelen 8 tot en met 12 met gewascode 2302 (natuurlijk grasland (begraasd) met beperkte landbouwactiviteit) van in totaal 16.67 ha.
- Met de Gecombineerde opgave 2010 heeft B om uitbetaling verzocht van toeslagrechten op basis van onder meer 4 percelen (2 tot en met 5) eveneens met gewascode 2302 van in totaal 20.09 ha.
- Bij brief van 30 november 2010 heeft B aanvullend aangegeven dat op de percelen 2 en 3 van 20 juni tot 23 november 6 koeien van C zijn geweid en dat op de percelen 4 en 5 geen koeien zijn geweid omdat het land na half juli te nat was.
- Bij besluit van 23 februari 2011, betreffende B, heeft verweerder de geconstateerde beteelde oppervlakte van de percelen 2 tot en met 5 op 0.00 hectare vastgesteld omdat bij controle is gebleken dat B onvoldoende dieren aanhield om te kunnen voldoen aan de eis dat de percelen met minimaal gemiddeld over het gehele jaar met 0,15 GVE runderen, schapen of geiten per hectare begraasd worden.
- Bij besluit van 9 juni 2011, betreffende A, heeft verweerder de geconstateerde beteelde oppervlakte van de percelen 8 tot en met 12 op 0.00 hectare vastgesteld omdat bij controle is gebleken dat geen sprake is van landbouwactiviteit in de vorm van begrazing door runderen, schapen of geiten.
- Appellanten hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Zij voerden aan dat voor wat betreft de percelen 2 en 3 respectievelijk 8 en 9 is voldaan aan de GVE- eis. Wat betreft de overige percelen betoogden zij dat beweiding niet heeft plaatsgevonden als gevolg van overmacht, maar dat de percelen wel in goede landbouwconditie zijn gehouden door gebruik als percelen met gewascode 2301 (natuurlijk grasland met hoofdfunctie landbouw).
- Bij brief van 15 juli 2011 legde B een verklaring over waaruit blijkt dat op de percelen 2 en 3 naast de 6 koeien ook nog 1 stier en 4 kalveren van C hebben gelopen en dat inscharing op de percelen 4 en 5 van koeien van D niet mogelijk was vanwege de vele regen.
- Bij brief van 12 december 2011 legde A een verklaring over waaruit blijkt dat de geplande beweiding van de percelen 10, 11 en 12 met minimaal 8 stuks grootvee van E, niet heeft plaatsgevonden omdat dat gezien de weersomstandigheden onverantwoord was.
- Vervolgens heeft verweerder bij de bestreden besluiten de bezwaren ongegrond verklaard.
3. De bestreden besluiten
Percelen met gewascode 2302 moeten begraasd zijn; het gemiddeld aantal GVE (runderen, schapen of geiten) moet over hele jaar minimaal 0,15 per hectare bedragen. Voor de beoordeling of appellanten in 2010 runderen hebben gehouden acht verweerder het I&R-systeem leidend. Uit dit systeem blijkt dat appellanten in 2010 geen van deze dieren aanhielden, zodat geen sprake kan zijn van een landbouwactiviteit in de vorm van begrazing. Dat appellanten stellen dat op de percelen 2 en 3 van B en 8 en 9 van A koeien hebben gegraasd maakt dit niet anders.
Ten aanzien van het beroep op overmacht met betrekking tot de percelen 4 en 5, respectievelijk 10, 11 en 12 overweegt verweerder dat de gestelde overmacht niet binnen 10 werkdagen na de dag waarop dit voor de landbouwer mogelijk is, aan hem is gemeld. Aangezien gesteld noch gebleken is dat het onmogelijk was om de overmacht tijdig te melden kan het beroep op overmacht reeds daarom niet slagen.
Het verzoek van appellanten om de gewascode 2302 van de percelen 4 en 5 respectievelijk 10, 11 en 12 te wijzigen in gewascode 2301 kon niet gehonoreerd worden aangezien deze wijzigingen na 11 juni 2010 zijn ontvangen en daarom niet kunnen worden aanvaard. Verweerder meent dat hij terecht uitgaat van de op 14 mei 2010 ontvangen Gecombineerde opgaven en concludeert dat de percelen 2 tot en met 5 van B en 8 tot en met 12 van A terecht niet zijn meegenomen voor berekening van de bedrijfstoeslag 2010.
4. Het standpunt van appellanten
De percelen 2 en 3, respectievelijk 8 en 9 zijn begraasd met voldoende vee. Appellanten verwijzen in dit verband naar de door hen overgelegde verklaringen. Weliswaar is de inscharing abusievelijk niet bij het I&R gemeld, maar het melden van verplaatsingen is geen voorwaarde om een perceel aan te kunnen merken als subsidiabel. Ten onrechte gaat verweerder alleen uit van de gegevens van I&R en laat hij ander bewijsmateriaal buiten beschouwing.
Bovendien is het wel of niet begrazen op zichzelf geen voorwaarde voor het kunnen gebruiken van grond ter verzilvering van toeslagrechten. Ook nu wegens de weersomstandigheden is afgezien van de voorgenomen beweiding zijn de percelen 4 en 5 van B en 10 tot en met 12 van A grasland dat voldoet aan de eisen van subsidiabiliteit. Achteraf had beter gewascode 2301 kunnen worden gekozen; aan die code hebben de percelen feitelijk voldaan. De omstandigheid dat beweiding onmogelijk was, was niet te voorzien. Het ten onrechte kiezen van code 2302 kan niet betekenen dat percelen daardoor niet meer als geconstateerd meetellen.
A heeft daarnaast nog aangevoerd dat voor de beoordeling of is voldaan aan de GVE-norm moet worden uitgaan van alle percelen in een gewasgroep; indien de percelen 8 tot en met 12 worden bezien als één geheel, is voldaan aan de GVE-voorwaarde.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder terecht de oppervlakte van de percelen 2 tot en met 5 van B en de percelen 8 tot en met 12 van A als 0.00 hectare heeft geconstateerd omdat niet is voldaan aan het vereiste dat de percelen gedurende het premiejaar 2010 door gemiddeld minimaal 0,15 GVE per hectare worden begraasd.
5.2 In het kader van de Gecombineerde opgave dient een betrokkene voor een gewasperceel door een gewascode aan te geven welk gewas hij als hoofdteelt teelt of gaat telen.
De toelichting op de Gecombineerde opgave 2010 onderscheidt 'grasland' in diverse categorieën, elk met een eigen gewascode. Gewascode 265 is 'blijvend grasland'. Dit is gras dat voor ten minste 5 jaar niet in de vruchtwisseling is meegenomen. Het gewas bestaat uit een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Gewascode 2301 is 'natuurlijk grasland met hoofdfunctie landbouw'. Dit zijn percelen met hoofdzakelijk natuurlijke vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, die begraasd worden en/of gemaaid voor ruwvoederwinning.
Gewascode 2302 is 'natuurlijk grasland (begraasd) met beperkte landbouwactiviteit'. Dit zijn begraasde percelen natuurlijk grasland met een geringe opbrengst. Het gaat om een beperkte landbouwactiviteit en daarmee ook een beperkt gebruik van meststoffen. De opbrengst is niet meer dan 5 ton droge stof per hectare per jaar. De grond is veelal slecht van kwaliteit en wordt niet verbeterd door bemesting, bebouwing, inzaaiing, onkruidbestrijding of drainage. Begrazing moet, op jaarbasis gerekend, plaatsvinden door minimaal 0,15 GVE per hectare. Voor de bepaling van de GVE worden alleen de aantallen runderen, schapen of geiten meegeteld.
De gewascodes 2301 en 2302 zijn subcategorieën van de gewascode 265. Zij zijn, naar verweerder onweersproken ter zitting verklaard heeft, vastgesteld na overleg tussen de Europese Commissie en de lidstaat Nederland. Daarmee wordt, aldus verweerder, bewerkstelligd dat ook percelen met een hoofdzakelijk natuurlijke vegetatie van grassen die dienen voor begrazing of voor ruwvoederwinning alsmede percelen bestaande uit natuurlijk grasland met een geringe opbrengst voor het uitbetalen van toeslagrechten in aanmerking kunnen komen. Het College ziet geen grond om te betwijfelen dat deze indeling in subcategorieën gewascodes in overeenstemming is met de Europese landbouwverordeningen.
Gelet op het verschil in functie van percelen met deze gewascodes, namelijk enerzijds landbouw als hoofdfunctie en anderzijds landbouw als beperkte en bijkomende functie, kan naar het oordeel van het College een perceel grasland dat niet als gewascode 2302 is geconstateerd naar zijn aard niet in aanmerking worden genomen als een perceel met gewascode 2301.
Het argument van appellanten dat de percelen met gewascode 2302, gelet op het feitelijk gebruik dat van deze percelen is gemaakt, eigenlijk in aanmerking hadden moeten worden genomen als percelen met gewascode 2301, slaagt om die reden niet.
5.3 Gronden met de gewascodes 2301 en 2302 zijn subsidiabel indien zij overwegend worden gebruikt voor landbouwdoeleinden als bedoeld in artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009. Het uitoefenen van landbouwactiviteiten mag daartoe geen noemenswaardige hinder ondervinden van niet-landbouwactiviteiten. Dit laatste vereiste is nader uitgewerkt in artikel 21a van de Regeling en houdt voor percelen 'natuurlijk grasland (begraasd) met beperkte landbouwactiviteit' in dat deze percelen gedurende het betreffende premiejaar door gemiddeld minimaal 0,15 GVE per hectare worden begraasd door schapen, geiten of runderen.
5.4 Verweerder baseert zijn vaststelling dat aan dit vereiste niet is voldaan uitsluitend op het I&R-register. Uit dit register blijkt niet dat op de percelen van appellanten in de relevante periode runderen hebben gegraasd. Appellanten stellen dat ook op andere wijze kan worden bewezen dat de runderen op hun percelen hebben gegraasd.
Het College overweegt hieromtrent, dat artikel 14, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1120/2009 bepaalt dat de lidstaten voor de bepaling van het aantal GVE gebruikmaken van het bedrijfsregister van een landbouwer of van het I&R-register. Van dat laatste register mag alleen gebruik gemaakt worden als de lidstaat heeft vastgesteld dat het met het oog op de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling voldoende garanties biedt inzake de juistheid van de erin opgeslagen gegevens. In Nederland wordt aan die voorwaarde voldaan.
Het artikel is echter opgenomen in de afdeling ontrent 'bijzondere toeslagrechten'. Dit zijn toeslagrechten zonder grond die kunnen worden verzilverd mits een minimale activiteit op het gebied van veehouderij aanwijsbaar blijft. Aangezien appellanten grondgebonden toeslagrechten wensen te verzilveren is artikel 14, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1120/2009 in dit geval niet rechtstreeks van toepassing.
Het College is echter van oordeel, dat de hier aan de orde zijnde situatie voor wat betreft de aan in het I&R-register opgenomen gegevens toe te kennen bewijskracht in hoge mate vergelijkbaar is met bovenbedoelde situatie. Gelet daarop kan er geen grond zijn om in dit geval aan de gegevens uit het I&R-register een minder zwaarwegende betekenis toe te kennen, dan in genoemd artikel 14 is neergelegd. In dit verband acht het College van belang, dat uit overwegingen nr. 10 en 14 van de considerans van Verordening (EG)
nr. 1760/2000 blijkt dat het I&R-register uitdrukkelijk mede is opgezet om een rol te vervullen bij beheer en controle uit hoofde van de communautaire steunregelingen.
5.5 Vaststaat dat uit het I&R-register niet blijkt dat er in de relevante periode op het bedrijf van appellanten runderen zijn geweest. Derhalve moet het er voor de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling inderdaad voor gehouden worden, dat op de percelen van appellanten geen runderen gegraasd hebben.
5.6 Het beroep van appellanten op overmacht in de zin van de landbouwverordeningen kan het College dan ook alleen aldus begrijpen dat zij zich op het standpunt stellen dat de melding aan I&R niet heeft plaatsgevonden omdat de inscharing van sommige runderen niet kon plaatsvinden vanwege overmacht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister GmbH & Co, C-210/00, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorziene omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het ligt in beginsel op de weg van appellanten om te bewijzen dat zich een dergelijke situatie voordoet.
Naar het oordeel van het College zijn de in onderhavig geval door appellanten naar voren gebrachte weersomstandigheden niet aan te merken als overmacht in de zin als hier bedoeld: niet is gebleken dat de sprake was van een dermate abnormale en onvoorzienbare situatie, dat zij daarmee bij de planning van hun bedrijfsvoering in redelijkheid geen rekening hadden hoeven houden.
Hierbij laat het College in het midden of de vermeende overmacht tijdig is gemeld bij verweerder.
5.7 De beroepen dienen op grond van het voorgaande ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven