Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/907 14 november 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij brief van 24 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 25 augustus 2010, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juli 2010, waarbij het bezwaar van appellante tegen een randvoorwaardenkorting voor het subsidiejaar 2009 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 ongegrond is verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 17 oktober 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellante is verschenen C. Tevens was voor appellante aanwezig D. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 4
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie
in acht.
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan (…) besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I, behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- Naar aanleiding van een fysieke controle op 3 februari 2009 is appellante, voor zover hier van belang, gekort op de uit te keren subsidies en/of bedrijfstoeslag voor 2009 omdat niet is voldaan aan de randvoorwaarde om dierlijke meststoffen emissiearm aan te wenden. Bij besluit van 3 maart 2010 heeft verweerder voor het jaar 2009 een korting van 20% opgelegd op alle voor appellante toepasselijke uitkeringen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft de bezwaren tegen de randvoorwaardenkorting ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Appellante heeft de beheerseisen (de randvoorwaarden) voor rechtstreekse betalingen, het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van dierlijke meststoffen en het aanwenden van dierlijke meststoffen op bevroren grond en natte of ondergelopen grond, overtreden. Indien de landbouwer de randvoorwaarden niet naleeft, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Het niet-emissiearm aanwenden van mest was opzettelijk. Bij opzet wordt in de regel 20% korting opgelegd. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de korting verlaagd zou moeten worden. De stelling dat appellante fysische ionenregulatie (FIR) gebruikt, leidt niet tot een andere conclusie. Uit onderzoek van het Planbureau voor de leefomgeving is gebleken dat de verplichting om dierlijke mest emissiearm te gebruiken een effectieve en doelmatige maatregel is, die heeft geleid tot een daling van de ammoniakemissie met 60 tot 75% ten opzichte van de vroeger toegepaste breedwerpige bovengrondse methode. Aangezien aan toevoeging van FIR-preparaten – een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie – geen duidelijk positief effect kan worden verbonden, kent de Minister geen emissiebeperkende waarde toe aan toepassing van FIR. Met betrekking tot een alternatieve bedrijfsvoering wil de Minister vooralsnog geen uitzonderingen toestaan op de bestaande voorschriften. Op basis van de huidige wet- en regelgeving heeft appellante derhalve een perceel grasland op niet-emissiearme wijze bemest. Voor de overige overtredingen wordt geen opzet aangenomen. Daarvoor geldt een korting van 5%. Nu al de maximale korting van 20% is opgelegd, wordt de korting niet verder verhoogd. De kortingen cumuleren niet. De korting staat los van een eventueel opgelegde strafrechtelijke sanctie en levert geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft (samengevat) het volgende aangevoerd tegen het bestreden besluit. De in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven manier van mestgebruik leidt tot bodemvervuiling, problemen voor de volksgezondheid en gezondheidsproblemen bij het vee. Het brengt gevaar met zich mee voor bodemosmose. De zuurstoftekorten die hierdoor in de bodem ontstaan zijn zeer schadelijk voor het bodemleven, omdat zich daarin een schimmel – de ‘Aspergilius fumigatus’ – kan ontwikkelen die vorengenoemde schade veroorzaakt. De methode die appellante hanteert is juist gericht op schoon produceren. De Minister heeft daarom ook een praktijkproef ingevoerd, waaraan appellante meedoet. Deelnemers aan de praktijkproef hebben ontheffing van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Het is onterecht dat mensen die op deze wijze de bodem bewerken – en daarvoor met verlening van een ontheffing inmiddels erkenning hebben gekregen – daarvoor worden beboet. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat de methode van appellante niet emissiearm is. Van een opzettelijke niet-naleving is dan ook geen sprake. De economische politierechter heeft hem schuldig verklaard zonder strafoplegging. Daaruit blijkt ook dat de korting van 20% niet opgelegd had mogen worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van door een landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. Als geconstateerd wordt dat deze beheerseis niet wordt nageleefd is verweerder gehouden conform de geldende regelgeving een randvoorwaardenkorting toe te passen op de te verlenen inkomenssteun.
5.2 Vast staat dat, zoals door de Algemene Inspectie Dienst (AID) bij een fysieke controle geconstateerd, appellante dierlijke mest (rundveedrijfmest) heeft uitgereden op een wijze die niet in overeenstemming is met een methode die beschreven staat in bijlage I, behorende bij het Besluit gebruik meststoffen. Dit wordt door appellante niet betwist. Uit de geldende regelgeving volgt dat van ‘emissiearm aanwenden’ sprake is als dierlijke meststoffen op een specifiek voorgeschreven wijze op het land worden (in)gebracht. Appellante heeft daarom niet voldaan aan een beheerseis die als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld.
5.3 Het College heeft goede nota genomen van het standpunt van appellante inzake haar wijze van bedrijfsvoering, die zich kenmerkt door speciale maatregelen op het gebeid van diervoeding, mestbehandeling en bodemgebruik. Hetgeen appellante heeft aangevoerd kan er echter niet aan afdoen dat mede op basis van de evaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving, tot op heden als uitgangspunt geldt dat de voorgeschreven wijze van emissiearm aanwenden tot een substantiële beperking van de ammoniakemissie leidt. Wat de bodemstructuur, bodemleven en weidevogels betreft signaleert het Planbureau dat de negatieve effecten beperkt zijn of niet konden worden aangetoond. Niettemin is bekend dat een aantal veehouders, waaronder ook appellante, de overtuiging heeft dat het aanwenden van drijfmest op de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven wijze schade toebrengt aan onder meer bodemstructuur, de bodemfauna en de bodemvruchtbaarheid, en dat beperking van de emissie van ammoniak ook op een andere wijze kan worden bereikt, bijvoorbeeld door toevoeging van FIR-preparaten (een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie) aan het veevoer, een methode die ook overigens volgens hun overtuiging schoner en beter is. Verweerder heeft echter, mede gezien de resultaten van onderzoek naar het effect van toevoeging van FIR-preparaten, tot op heden geen algemene uitzondering willen toestaan op de bestaande voorschriften met betrekking tot emissiearm aanwenden van mest. Aan een beperkt aantal veehouders is wel in het kader van een praktijkproef ontheffing verleend. Gebleken is dat appellante vanaf 2010 ook een ontheffing heeft gekregen. Voor 2009 gold deze ontheffing voor appellante nog niet en deze kan haar voor deze beroepszaak dus ook niet baten.
5.4 De stelling van appellante dat zij met de door haar gebruikte methode juist aan het nagestreefde doel van de regelgeving bijdraagt, treft geen doel. De overtuiging van appellante dat de door haar gebruikte mest niet schadelijk is voor de bodem en veel minder emissie veroorzaakt geeft haar niet de vrijheid om op eigen gezag van de in wet neergelegde voorwaarden, waaronder dierlijke meststoffen mogen worden aangewend, af te wijken.
5.5 Verweerder heeft bij de beslissing om de niet-naleving door appellante als opzettelijk aan te merken in acht genomen dat appellante, ook volgens haar eigen verklaringen, bewust mest heeft uitgereden op een wijze die niet in overeenstemming is met de haar bekende regels. Verweerder heeft naar het oordeel van het College daarom – in lijn met het destijds geldende beleid – de niet naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest terecht als opzettelijke niet naleving gekwalificeerd.
5.6 Het kortingspercentage bedraagt in geval van opzettelijk handelen in de regel 20%. Dat de strafrechter geen boete heeft opgelegd, hoefde voor verweerder geen reden te zijn de korting te verlagen. De door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties zijn niet strafrechtelijk van aard en dienen daarvan onderscheiden te worden, zoals door het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie is geoordeeld (Zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak C-137/85, Maïzena, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (www.curia.europa.eu). Redengevend is – onder meer – dat dergelijke sancties dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en alleen kunnen worden opgelegd aan marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie onder meer arrest Käserei Champignon Hofmeister, punt 38 en 41). Dit standpunt wordt nog eens herhaald in het arrest van het Hof van 5 juni 2012 in de zaak C-489/10, Lukasz Marcin Bonda (www.curia.europa.eu).
5.7 Het College is aldus van oordeel dat verweerder terecht conform de geldende regelgeving een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd. Nu de gestelde niet opzettelijke overtreding van de overige beheerseisen niet heeft geleid tot een hogere korting, is er geen belang bij de bespreking van de daarop betrekking hebbende gronden van appellante. Het College laat daarom deze gronden buiten beschouwing.
5.8 Gelet op het vorenstaande concludeert het College dat het beroep van appellante ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 november 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk