ECLI:NL:CBB:2013:113

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

AWB 09/1370 17 juli 2013

7200

Uitspraak in de zaak van:

Zwanenberg Intellectual Property B.V.(voorheen: Homburg/Niers Conserven B.V.),

te Almelo, appellante,
gemachtigden: mr. N.J. Helder en mr. G. Danilović, beiden advocaat te Amsterdam,

tegen

het
Productschap Vee en Vlees, verweerder,

gemachtigden: mr. B.M.J. Kloppenburg en M.H. Makkinje, beiden werkzaam bij verweerder.

1.De procedure

Appellante heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 september 2009, kenmerk JZ/bk/jk/09.00103040.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante gericht tegen een besluit van 23 maart 1998, kenmerk 401468
.Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan appellante toegekende restitutie voor de uitvoer van vleesconserven ingetrokken en teruggevorderd.

Verweerder heeft verweer gevoerd.

Op 30 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Nadien is het onderzoek heropend. Aan partijen is bij griffiersbrief gevraagd hun standpunten te kennen gegeven over bij het College gerezen vragen. Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd.

Op 29 juni 2012 heeft een tweede zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.

2.De aanleiding van het geschil

Appellante heeft verweerder om toekenning van restituties verzocht ter zake van uitvoer van door haar geproduceerde vleesconserven. Een deel van de gevraagde restitutie heeft verweerder aan appellante toegekend. Nadien heeft bij appellante een boekhoudkundige controle plaatsgevonden, de zogeheten '4045‑controle', op grond van Verordening (EG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw en houdende intrekking van Richtlijn 77/435/EEG (hierna: Verordening 4045/89). Deze controle werd uitgevoerd door de Algemene Inspectiedienst van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: AID). Op basis van het daarover opgemaakte controleverslag met verslagnummer 1761/95/0103, gedateerd 4 december 1995, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de reeds betaalde restitutie ten onrechte is toegekend. Volgens verweerder had appellante voor de vleesconserven destijds andere restitutiecodes moeten vermelden. Voor vleesconserven onder die andere restitutiecodes is voor een deel een lager en voor een ander deel geen restitutietarief vastgesteld.

Op basis van dit standpunt heeft verweerder het besluit tot intrekking en terugvordering genomen (hierna tezamen: het terugvorderingsbesluit). Het besluit ziet op restitutie die is verleend op aangiften ten uitvoer in het jaar 1993
.Bij het besluit heeft verweerder verleende restitutie ingetrokken en het restitutiebedrag van
f146.851,50 teruggevorderd.

Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder dat besluit gehandhaafd.

3.Algemeen rechtskader

3.1

Met ingang van 1 augustus 2008 zijn de Algemene douanewet en de Aanpassingswet Algemene douanewet (hierna: Aanpassingswet) in werking getreden. Ingevolge artikel XLVI, aanhef en onder b, van de Aanpassingswet is de In- en uitvoerwet ingetrokken. Ingevolge artikel XLVII, aanhef en onder a, van de Aanpassingswet, voor zover hier van belang, blijven de bij artikel XLVI ingetrokken wetten, alsmede de daarop berustende bepalingen - met inbegrip van bepalingen van overgangsrecht - van toepassing zoals zij golden voor de inwerkingtreding van deze wet voor zover zij betrekking hebben op de rechten bij uitvoer waarvan de feiten die aanleiding geven tot het ontstaan van de verschuldigdheid van die rechten bij uitvoer zich hebben voorgedaan vóór de dag van inwerkingtreding van deze wet. Nu de beslissing op bezwaar ziet op feiten van vóór 1 augustus 2008, is terecht toepassing gegeven aan de In- en uitvoerwet en de daarop berustende bepalingen.

3.2

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid is een beleidsterrein, waarop de bevoegdheid is verdeeld tussen de Europese Unie en de lidstaten. De controles op de landbouwers en andere marktdeelnemers worden in beginsel uitgeoefend overeenkomstig de nationale regels. Unierechtelijke bepalingen strekken er voornamelijk toe de kaders aan te geven en een minimum aantal verplichtingen aan de marktdeelnemers op te leggen. Daarnaast is in het belang van de marktdeelnemers de verjaring geregeld. Voor het overige geldt dat de unierechtelijke bepalingen, waaronder die op het gebied van de restituties, ertoe strekken vast te leggen tot welke controles de lidstaten jegens de unie gehouden zijn. Andere en verdergaande controlehandelingen zijn zonder meer mogelijk. Deze bepalingen strekken er dus niet toe om de gecontroleerden aanspraken te verlenen tegenover de ingevolge nationaal recht met controlebevoegdheden toegeruste instanties. Het College verwijst in dit verband naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 13 juni 2013 in de zaken C-3/12 (Syndicat OP 84) en C-671/11 e.v. (FranceAgrimer) en de conclusie van de Advocaat-generaal N. Jääskinen in eerstgenoemde zaak.

4.Beoordeling van het geschil

4.1

Verhouding tussen Douane en verweerder, opgewekt vertrouwen

Het onderhavige beroep vormt samen met de (onder meer) de beroepen met de registratienummers AWB 09/1369, AWB 09/1371 en AWB 09/1373 een cluster samenhangende zaken, waarin door de gemachtigden van appellanten grotendeels dezelfde beroepsgronden zijn ingebracht. Het College doet in alle zaken heden uitspraak. Voor een weergave van het oordeel van het College met betrekking tot de hierboven aangeduide beroepsgronden wordt kortheidshalve verwezen naar de uitspraak met registratienummer AWB 09/1369, waarin het College tot de slotsom is gekomen dat deze beroepsgronden geen doel treffen. Dat oordeel moet geacht worden hier te zijn ingelast.

4.2

Verjaring

Appellante heeft betoogd dat het terugvorderingsbesluit niet mocht worden genomen, omdat het recht tot terugvordering is verjaard. Daarbij heeft zij de hierna te bespreken overwegingen onder de aandacht gebracht.

Het HvJ heeft in zijn arrest van 24 juni 2004 inzake Herbert Handlbauer GmbH (zaak C‑278/02) uitgesproken dat artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen rechtstreeks van toepassing is in de lidstaten, daaronder begrepen op het gebied van de restituties bij uitvoer van landbouwproducten. Zulks bij gebreke van specifieke bepalingen in de betreffende restitutieverordeningen; dergelijke bepalingen zijn eerst bij de hier nog niet toepasselijke Verordening (EG) nr. 800/1999 tot stand gekomen
.

In genoemd artikel 3 is in de eerste alinea bepaald dat de verjaringstermijn van de vervolging vier jaar bedraagt vanaf de datum waarop een onregelmatigheid is begaan. In de tweede alinea is bepaald dat voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden de verjaringstermijn ingaat op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. De derde alinea voegt daaraan toe dat de verjaring gestuit wordt door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging, die de betrokkene ter kennis is gebracht. Dan start een nieuwe termijn van vier jaar. De vierde alinea houdt in dat de verjaringstermijn maximaal acht jaar bedraagt, tenzij binnen die termijn een sanctie is opgelegd.

Uit de overwegingen in het arrest Handlbauer (punten 32-34 en 41-42) maakt het College op, dat naar het oordeel van het HvJ onder de verjaring van de vervolging uitdrukkelijk ook de verjaring van de verplichting tot terugbetaling van een onverplicht betaalde restitutie is begrepen.

In het arrest heeft het HvJ beklemtoond dat verjaringstermijnen in het algemeen dienen ter bevordering van de rechtszekerheid. Die functie kan echter niet volledig worden vervuld, indien de in artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn kan worden gestuit door elke algemene controlehandeling van de nationale overheid, zonder dat er een verband bestaat met verdenkingen van onregelmatigheden die betrekking hebben op voldoende nauwkeurig omschreven handelingen. In punt 69 van het arrest SGS Belgium van het HvJ overwogen dat wanneer de nationale autoriteiten een persoon een verslag overleggen waaruit blijkt dat er sprake is van een onregelmatigheid waartoe hij in samenhang met een specifieke verrichting zou hebben bijgedragen, en hem verzoeken om aanvullende informatie over die verrichting of hem in samenhang met die verrichting een sanctie opleggen, deze autoriteiten daarmee voldoende nauwkeurige handelingen tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid verrichten in de zin van artikel 3, eerste lid, derde alinea, van Verordening nr. 2988/95. In het arrest Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre van 21 december 2011, (zaak C-465/10, punt 62) heeft het HvJ geoordeeld dat de toezending van een controleverslag aan de begunstigde van de subsidie waarin de schending van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten wordt vastgesteld en de nationale instantie wordt aangespoord om dienovereenkomstig de uitgekeerde bedragen terug te vorderen, een voldoende nauwkeurige handeling tot onderzoek of vervolging van de 'onregelmatigheid' vormt in de zin van artikel 3, eerste lid, derde alinea, van Verordening nr. 2988/95.

In het controleverslag van de AID van 4 december 1995 is, samengevat, geoordeeld dat de in geding zijnde recepten niet voldeden aan de norm van 80%. Uit dit rapport blijkt dat de bevindingen van de controle door de opsporingsambtenaar zijn besproken met een tweetal medewerkers van Homburg-Niers, waaronder de plant-manager. De conclusie van het controleverslag is dat ten onrechte een bedrag aan restitutie is geclaimd en ontvangen. Het College ziet geen reden om eraan te twijfelen, dat aldus (een verdenking van) een voldoende concreet omschreven onregelmatigheid is medegedeeld aan een voldoende gekwalificeerde vertegenwoordiger van appellante, zodat de verjaring door deze bespreking gestuit is.
Dat het controleverslag afkomstig is van een medewerker van de AID en niet van verweerder, zoals appellante heeft aangestipt, kan daaraan niet afdoen, zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 8 maart 2006 (www.rechtspraak.nl; ECLI:NL:CBB:2006:AV5872, overweging 5.8). De AID was destijds het orgaan dat in Nederland 4045-controles uitvoerde en verweerder op de hoogte bracht van de uitslag van de controles, op basis waarvan verweerder vervolgens kon besluiten tot terugvordering. Dat de AID als controlerend orgaan alleen vaststelde dat appellante ten onrechte restitutie had ontvangen en niet degene was die bevoegd was tot daadwerkelijke terugvordering ervan, maakt - in lijn met het arrest Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre - niet dat met de mededeling van de geconstateerde onregelmatigheden de verjaringstermijn niet zou zijn gestuit. Binnen vier jaar na deze mededeling is het besluit van 23 maart 1998 genomen.

Gezien het voorgaande was het recht tot terugvordering op dat moment niet verjaard.

4.3

Juistheid van de restitutiecodes

Appellante heeft, voor zover in deze zaak van belang, betoogd dat de restitutiecodes die zij heeft vermeld in de aangiften ten uitvoer, anders dan verweerder heeft gesteld, wel juist waren. Zij heeft daartoe aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet de analysemethode heeft toegepast die is voorgeschreven voor de bepaling van het vleesgehalte, en dat verweerder te weinig bestanddelen heeft aangemerkt als vlees.

Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar de uitspraak van heden in de zaak met het registratienummer AWB 09/1369, meer in het bijzonder naar de overwegingen met de nummers 4.2.2 tot en met 4.2.5. Die motivering en dat oordeel moeten worden geacht hier te zijn ingelast.

4.4

Overschrijding redelijke termijn

De vraag of de redelijke termijn is overschreden, zoals appellante heeft betoogd en dat zij ten grondslag heeft gelegd aan haar verzoek om schadevergoeding, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.

Sinds de ontvangst door verweerder op 28 april 1998 van het bezwaarschrift tegen het besluit van 23 maart 1998, zijn ten tijde van deze uitspraak van het College meer dan vijftien jaar verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ongeveer elf en een half jaar geduurd en heeft de behandeling van het beroep door het College, vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 6 november 2009, bijna vier jaar.

Naar het oordeel van het College is in beginsel een totale lengte van de procedure - voor de behandeling van het bezwaar en vervolgens het beroep bij het College - van drie jaar nog redelijk te achten. Hierbij is ervan uitgegaan dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar in beslag neemt. Hieraan kan, ook al zijn er bijzondere omstandigheden aan te wijzen, het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.

Gelet hierop moet nog worden beslist op het verzoek van appellante om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke en rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek met toepassing van - hier nog - artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te heropenen ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding. Met toepassing van artikel 8:26 van de Awb stelt het College de Staat der Nederlanden (Minister van Veiligheid en Justitie) in de gelegenheid als partij aan de procedure deel te nemen.

4.5

Slotsom

Gezien het voorgaande verklaart het College het beroep ongegrond. Het onderzoek zal worden heropend wat betreft de gevraagde schadevergoeding.

Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van appellante ziet het College geen reden. Evenmin ziet het College aanleiding voor toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 8:73 Awb.

5.De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke en rechterlijke fase, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Aldus gewezen door mr. R.R. Winter, mr. W.E. Doolaard en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013.

w.g. R.R. Winter w.g. M.B.L. van der Weele