ECLI:NL:CBB:2013:14

• Datum uitspraak: 13 juni 2013
• Publicatiedatum: 4 juli 2013
• Zaaknummer: AWB 10/854
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: J.L.W. Aerts; W.E. Doolaard; M.M. Smorenburg
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoger beroep tegen besluit Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit inzake hygiënevoorschriften voor levensmiddelen

In deze zaak gaat het om een hoger beroep ingesteld door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) tegen een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. De rechtbank had het beroep van [A] gegrond verklaard en het besluit van de NVWA van 13 november 2009 vernietigd. Dit besluit hield in dat [A] niet in de handel mocht brengen bepaalde partijen mosselen, die niet voldeden aan de hygiënevoorschriften van de Warenwet en de bijbehorende Europese verordeningen. De rechtbank oordeelde dat de brief van de NVWA van 21 januari 2009, waarin deze mededeling werd gedaan, als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moest worden aangemerkt. De NVWA was het hier niet mee eens en stelde dat de rechtbank ten onrechte had geoordeeld dat de brief een zelfstandig rechtsoordeel inhield.

Tijdens de zitting op 14 februari 2013 werd het procesverloop besproken, waarbij zowel de gemachtigde van de NVWA als de advocaat van [A] aanwezig waren. De NVWA betoogde dat de rechtbank niet had onderkend dat de brief slechts een mededeling was van bestaande wettelijke verplichtingen en dat er geen wijziging in de rechtspositie van [A] was. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordeelde dat de rechtbank ten onrechte had geoordeeld dat de brief een besluit was en dat [A] een onevenredig belastende weg naar de rechter zou hebben als gevolg van de brief.

Uiteindelijk vernietigde het College de uitspraak van de rechtbank en verklaarde het beroep van [A] tegen het besluit van 13 november 2009 ongegrond. Het College concludeerde dat de brief van de NVWA geen rechtsgevolg had en dat [A] niet onevenredig belast werd door een eventueel handhavingsbesluit. De uitspraak werd gedaan door de rechters J.L.W. Aerts, W.E. Doolaard en M.M. Smorenburg, en werd openbaar uitgesproken op 13 juni 2013.

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

10/854 13 juni 2013

17000

Uitspraak op het hoger beroep van :

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit , appellante,
ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 1 juli 2010, met kenmerk AWB 09/4392 BC-T2, in het geding tussen

appellante

en

[A] B.V. , gevestigd te [woonplaats] (hierna: [A]).

Gemachtigde van appellante: drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam bij appellante.

Gemachtigde van [A]: mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom.

1. Het procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft bij brief van 12 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 13 augustus 2010, hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 8 juli 2010 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank.

Bij brief van 5 oktober 2010 heeft appellante de gronden van het hoger beroep ingediend.

Bij brief van 3 november 2010 heeft [A] een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 14 februari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Van de zijde van appellante zijn verschenen haar gemachtigde en [B], werkzaam bij appellante. Van de zijde van [A] zijn verschenen mr. W.H. Lindhout, kantoorgenoot van mr. Haans, en [C], werkzaam bij [A].

2. De grondslag van het geschil

2.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

2.2

Het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen luidt, voor zover hier van belang:

" Artikel 2

(…)

2. Het is verboden te handelen in strijd met (…) artikel(…) 3 (…) van verordening (EG) 853/2004.

(…)

Artikel 3

1. Bevoegde autoriteit:

a. bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder d, van verordening (EG) 852/2004 (…) is de Voedsel en Waren Autoriteit;
(…).

2. In afwijking van het eerste lid is Onze Minister de bevoegde autoriteit inzake:

a. de verlening van erkenningen van inrichtingen als bedoeld in:

1°. artikel 4 van verordening (EG) 853/2004;

(…)

b. het bij niet-naleving van (…) verordening (EG) 853/2004 indien nodig:

1°. schorsen of intrekken van de erkenning van inrichtingen als bedoeld onder a;

2° beperken of verbieden van het op de markt brengen van bepaalde eet- en drinkwaren
((…)."

Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong wordt hierna aangeduid als: Verordening (EG) nr. 853/2004.

Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten wordt hierna aangeduid als: Verordening (EG) nr. 1774/2002.

2.2

Blijkens een verslag van inspectiebevindingen van [B], voornoemd, van 20 januari 2009 heeft [A] appellante voorgelegd of mengpartijen van geblokkeerde en goede partijen ingezuurde en gepasteuriseerde mosselen na monsternames mogen worden verkocht.

Bij brief van 21 januari 2009 heeft appellante [A] het volgende bericht:

" In uw bedrijf heeft u diverse partijen gekookt mosselvlees in het zuur in emmers opgeslagen. Van enkele partijen bent u reeds op de hoogte dat in Duitsland een overschrijding van DSP is vastgesteld. Deze partijen heeft u volgens uw eigen kwaliteitssysteem geblokkeerd voor verder[e] verwerking.

Volgens Verordening (EG) Nr. 853/2004, Sectie VIII, Hoofdstuk V, onder E2 mogen visserijproducten op basis van tweekleppige weekdieren in de handel worden gebracht, indien zij geproduceerd zijn overeenkomstig de Verordening (EG) Nr. 853/2004, Sectie VII en voldoen aan de in hoofdstuk V, punt 2 van die sectie vastgestelde normen.

Omdat dit in uw geval niet het geval is mogen de desbetreffende partijen niet in de handel worden gebracht en dienen deze partijen te worden bestemd als destructiemateriaal conform Verordening (EG) Nr. 1774/2002 Hoofdstuk II, art. 4 onder 1c zoals bedoeld in groep B, punt 3, van bijlage I van Richtlijn (EG) 96/23.

(…)

De partijen 3, 4 en 5 dienen aantoonbaar te worden afgevoerd als Cat. 1 materiaal. De partijen 1 en 2 zouden bij een gunstig analyseresultaat voor verdere verwerking in aanmerking (...) kunnen komen.

Als exploitant van een levensmiddelenbedrijf bent u er zelf voor verantwoordelijk dat u geen onveilige levensmiddelen op de markt brengt en dat u de desbetreffende partijen ter destructie afvoert. Doet u dit niet dan is de Voedsel en Waren Autoriteit genoodzaakt deze verantwoordelijkheid van u over te nemen en handhavend op te treden. In dat geval zal Proces Verbaal tegen u worden opgemaakt en riskeert u een onmiddellijke schorsing van uw bedrijf als EG erkend visverwerkend bedrijf.

Tot slot wordt u erop gewezen dat op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (...) daartegen binnen zes weken na de dag waarop het aangevallen besluit bekend is gemaakt, een bezwaarschrift in kan dienen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Een dergelijk bezwaarschrift dient u te adresseren aan (…)."

Bij separate e-mails van 11 februari 2009 en 19 mei 2009 heeft appellante aan [A] bericht dat partij 2 respectievelijk partij 1 geblokkeerd dienen te worden.

Het tegen genoemde brief en e-mails door [A] gemaakte bezwaar heeft appellante bij besluit van 13 november 2009 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dat besluit heeft [A] beroep ingesteld.

3. De uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 november 2009 vernietigd. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de brief van 21 januari 2009 - waaronder zij mede heeft begrepen de e-mails van appellante van 11 februari 2009 en 19 mei 2009 - een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft geoordeeld dat de in deze brief vervatte mededeling een zelfstandig en als definitief bedoeld rechtsoordeel impliceert. Voorts heeft zij overwogen:

" 2.6.5 (…) Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven meermaals heeft overwogen (onder meer in zijn uitspraken van 21 juli 1998 (LJN ZF3595) en 3 [bedoeld zal zijn 13; CBb] augustus 2002 (LJN AE6745), kan het geven van een dergelijk rechtsoordeel in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. Hiervoor bestaat slechts grond, zo blijkt uit deze uitspraken, in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkenen onevenredig belastende weg naar de rechter.

2.6.6 Met de hiervoor bedoelde brief dat de partijen mosselen niet in de handel mochten worden gebracht en dienden te worden bestemd als destructiemateriaal, is verweerster vooruitgelopen op een door eiseres door middel van het overtreden van bepalingen van de hiervoor vermelde EG-verordeningen uit te lokken handhavingsbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank zou een gang naar de rechter, gezien de gevolgen voor de naamsbekendheid van eiseres die het opmaken van een proces-verbaal en met name een eventuele schorsing als EG-visverwerkend bedrijf met zich zou brengen met het enkele doel om een dergelijk besluit uit te lokken, voor eiseres onevenredig belastend zijn. Verweersters stelling dat het niet proportioneel zou zijn een bedrijf onmiddellijk te schorsen maakt het oordeel niet anders. Immers in de brief van 21 januari 2009 is deze maatregel opgenomen, zodat eiseres daar rekening mee had te houden. Ook het in de handel brengen van een kleine partij aan één afnemer, die deze vervolgens opslaat, dan wel het weer uit de handel halen van een partij, is naar het oordeel van de rechtbank ingrijpend voor eiseres, omdat dit tot imagoschade zou kunnen leiden. De omstandigheid dat eiseres de partijen mosselen al geblokkeerd had, heeft ertoe geleid dat verweerster, in afwijking van de gebruikelijke procedure, de partijen mosselen niet in officiële inbewaring heeft geplaatst, waardoor bij een andersluidend oordeel, eiseres de nodige rechtsbescherming zou worden onthouden."

4. De standpunten van partijen in hoger beroep

4.1

Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de mededeling in genoemde brief van 21 januari 2009 een zelfstandig en als definitief bedoeld rechtsoordeel betreft. Het stond namelijk niet vast dat [A] haar verantwoordelijkheid niet zou nemen en dat appellante van haar handhavende bevoegdheden gebruik zou maken. In de brief wordt slechts gewezen op een reeds bestaande wettelijke verplichting. De inhoud van de brief brengt geen wijziging in de rechtspositie van [A]. Voorts voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hier sprake is van een zeer bijzonder geval. De door de rechtbank aangehaalde uitspraak van het College van
13 augustus 2002 betreft een geheel andere casus. [A] zou een handhavingsbesluit kunnen uitlokken. Een eventueel proces-verbaal, boeterapport of handhavingsbesluit zou niet bekend gemaakt worden. Een intrekking van een erkenning wordt niet opgelegd op basis van één overtreding als de onderhavige. Dat [A] goede naam op het spel staat is niet houdbaar. Ten slotte heeft de rechtbank volgens appellante ten onrechte overwogen dat het voor [A] onevenredig belastend is om een handhavingsbesluit uit te lokken en vervolgens een gang naar de rechter te maken. [A] kan in een dergelijke procedure stellen dat de producten niet ondeugdelijk zijn. Onbegrijpelijk is waarom dit haar naam zou schaden.

4.2

[A] onderschrijft kort gezegd de overwegingen van de rechtbank.

5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep

5.1

Het College stelt vast dat het hogerberoepschrift en de hogerberoepsgronden zijn ondertekend namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister). De gemachtigde van appellante heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat is bedoeld dit hoger beroep in te stellen namens appellante en in deze geschriften abusievelijk de minister wordt vermeld. Nu voorts deze geschriften zijn ondertekend door mr. R.A. van Geffen MPM, hoofd afdeling Juridische Zaken van de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit, rechtsvoorgangster van appellante, en ze zijn opgesteld op briefpapier van deze rechtsvoorgangster, merkt het College appellante aan als de indienster van dit hoger beroep.

5.2

Ter beoordeling staat of de rechtbank de brief van appellante van 21 januari 2009 terecht heeft aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.

5.3

Het College overweegt dat de brief enkel de rechtsoordelen van appellante bevat dat de hier aan de orde zijnde partijen mosselen niet voldoen aan de daartoe op grond van Verordening (EG) nr. 853/2004 gestelde eisen en (dat daaruit) de (wettelijke) verplichting (voortvloeit) deze partijen niet in de handel te brengen en conform Verordening (EG) nr. 1774/2002 te vernietigen. Uit deze brief blijkt niet dat [A] een verbodsbepaling overtreedt en appellante handhavend optreedt. Gelet hierop brengen genoemde rechtsoordelen geen wijziging in de rechtspositie van [A] mee en zijn zij derhalve niet op rechtsgevolg gericht. Hieraan doet niet af dat appellante in de brief [A] heeft gewezen op consequenties indien zij niet aan genoemde verplichting voldoet.

5.4

Het College ziet, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen grond voor het oordeel dat [A] een onevenredige belastende weg naar de rechter staat te wachten indien zij een (handhavings)besluit zou uitlokken. [A] kan immers, zonder daadwerkelijk de partijen mosselen in de handel te brengen, een besluit van de minister uitlokken om op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b sub 2°, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen te verbieden de partijen mosselen in de markt te brengen. Tegen een dergelijk besluit, kunnen de rechtsmiddelen van de Awb worden aangewend, waarmee de deugdelijkheid van de partijen mosselen aan de orde kan worden gesteld. Voorts bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat met het uitlokken van een besluit in dezen de goede naam van [A] op het spel staat, te meer nu zij niet heeft weersproken het standpunt van appellante dat de met een uitgelokt besluit gemoeide stukken niet worden geopenbaard.

5.4

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Het College zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 13 november 2009 alsnog ongegrond verklaren.

5.5

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

6. De beslissing

Het College:

• vernietigt de aangevallen uitspraak;
• verklaart het beroep tegen het besluit van 13 november 2009 ongegrond.

Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2013.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. S.D.M. Michael