ECLI:NL:CBB:2013:161

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 11/95

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2013 in de zaak tussen

Veiligheidsregio Haaglanden, afdeling Centrale Post Ambulancevervoer, te Den Haag, appellante

(gemachtigde: mr. W.I. Koelewijn),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. J.J. Rijken).

Procesverloop

Bij besluit van 16 december 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerster ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen de ten aanzien van haar genomen tariefbeschikking van 17 december 2009 voor het jaar 2010 en de daarbij behorende rekenstaten inzake de nacalculatie over de jaren 2005 tot en met 2008 (het primaire besluit).

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2013.

Appellante en verweerster hebben zich door hun gemachtigde laten vertegenwoordigen. Voor appellante is tevens verschenen E. Gabel, als controller werkzaam bij appellante. Voor verweerster zijn tevens verschenen R. Polet en M. Rautenberg, werkzaam bij verweerster.

Overwegingen

Bij circulaire van 19 juni 2002 heeft de rechtsvoorganger van verweerster aan de directies van ambulancediensten en centrale posten ambulancevervoer (CPA’s) en aan de zorgverzekeraars bericht dat hij een beleidsregel heeft vastgesteld voor de kosten van invoering van de nieuwe communicatiestandaard C2000 en de automatische voertuiglocatiesystemen AVLS/GIS in de ambulancesector. De circulaire vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:

"Historische kosten voor communicatie in budgettenDe wijzigingen in de vergoedingen voor communicatie betekenen dat de historisch in de budgetten van de instellingen opgenomen kosten kunnen vervallen. Het gaat om de volgende budgetcomponenten: verbindingskosten ambulance, kosten mobilofonie en de kosten berichtencentrum. In de loop van 2002 zal een nader besluit worden genomen over de wijze waarop de budgetten voor deze componenten geschoond worden."

Met ingang van 1 januari 2002 was van toepassing de Beleidsregel aanpassingen aanvaardbare kosten 2002 (ambulancezorg) (Beleidsregel I-597), waarin onder meer het volgende was bepaald:

"
2.2 Voor organen voor gezondheidszorg, zoals vermeld in artikel 1 onder A, nummer 21 (ambulancediensten) en onder D, nummer 1 (centrale posten voor het ambulancevervoer)

De aanvaardbare kosten 2002 kunnen ten opzichte van de aanvaardbare kosten 2001 worden aangepast in verband met de kosten van de invoering van communicatieapparatuur volgens de C2000 standaard en in verband met de invoering van automatische voertuiglokatiesystemen (AVLS/GIS).

In verband hiermee worden de parameters uit de beleidsregel ‘budgettering ambulancediensten’ en ‘budgettering cpa’ als volgt aangepast.
(…)

De investeringsbedragen worden jaarlijks toegekend. De afschrijvingsbedragen, uitgaande van een afschrijvingstermijn van vijf jaar, worden in de aanvaardbare kosten opgenomen. Teneinde te voorkomen dat in de eerste vijf jaren een tekort aan investeringsruimte bij de instelling bestaat, kan op verzoek van zorgaanbieder en zorgverzekeraars op het moment dat de activa waarop deze beleidsregel van toepassing is, in gebruik worden genomen, een suppletie op de jaarlijkse toepassing van de beleidsregel worden toegekend. Deze suppletie is het verschil tussen de afschrijvingskosten die op grond van de jaarlijkse toepassing van deze regel in het budget zijn opgenomen en de genormeerde afschrijvingskosten die behoren bij het normatieve investeringsbedrag. Deze suppletie valt vrij in de resterende jaren van de eerste vijfjaarsperiode."

Bij circulaire van 4 mei 2006, waarbij het nacalculatieformulier 2005 werd aangeboden, heeft de rechtsvoorganger van verweerster aan de besturen van de CPA’s en de zorgverzekeraars, voor zover hier van belang, het volgende bericht:

" In onderdeel B1 op bladzijde 4 is een aantal regels toegevoegd. Hier kunt u de historische kosten voor communicatie opgeven. U wordt tevens gevraagd toe te lichten wanneer de bedragen vrij zullen vallen. Met ingang van 2006 komt de oude regeling voor communicatiemiddelen volledig te vervallen in verband met het feit dat de normatieve vergoedingen voor AVLS/GIS, C2000 en GMS met ingang van 2006 volledig in het budget zijn ingegroeid (zie circulaire (…) van 19 juni 2002). Historische vergoedingen zijn met ingang van die datum in principe niet meer mogelijk tenzij daar met CTG-ZAio expliciet overeenstemming over bestaat."

Bij circulaire van 11 april 2007, waarbij het nacalculatieformulier 2006 aan de besturen van de CPA’s en de zorgverzekeraars werd aangeboden, is dit bericht met woorden van gelijke strekking herhaald.

Bij brief van 19 mei 2009 heeft verweerster appellante verzocht op grond van artikel 61 van de Wet marktordening gezondheidszorg alle nog aan te leveren nacalculatieformulieren vóór 1 september 2009 in te dienen. Appellante heeft aan dat verzoek voldaan door eenzijdig nacalculatieformulieren over de jaren 2005, 2006, 2007 en 2008 in te dienen. Deze formulieren strekken ertoe dat in haar aanvaardbare kosten over die jaren bij wijze van nacalculatie nog een bedrag van in totaal € 114.271,- voor de post “overige kosten berichtencentrum” zou worden opgenomen.

Bij brief van 1 oktober 2009 hebben de zorgverzekeraars – CZ en Azivo – op hun beurt eenzijdig de nacalculatieformulieren 2005 tot en met 2008 betrekking hebbende op het budget van appellante bij verweerster ingediend. De brief vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:

" Helaas hebben partijen lokaal geen overeenstemming weten te bereiken over de ingediende formulieren. Er is verschil van mening over de aanvaardbaarheid van de kosten die opgevoerd worden onder de post: “overige kosten berichtencentrum”.
Verzekeraars hebben de circulaire waarnaar in de nacalculatie 2005 wordt verwezen (…) uitgebreid onder de aandacht gebracht. In deze circulaire wordt duidelijk gesteld dat in verband met de opname van normatieve vergoedingen in de budgetten van de instellingen voor C2000 de historische kosten, zoals de overige kosten berichtencentrum structureel vrij dienen te vallen. Het is niet gelukt om tussen partijen een afspraak te maken over een afbouw van deze kosten. De instelling betoogt dat er naast het normatieve kader nog tal van andere onderhoudskosten/kosten blijvend mogen worden opgevoerd.
Verzekeraars delen die opvatting niet.

Bovendien, in plaats dat er sprake is van afbouw, worden een aantal van deze kosten in de nacalculaties vanaf 2005 nog verhoogd ten opzichte van de werkelijke kosten 2004. In het overleg tussen lokale partijen hebben wij nimmer toestemming gegeven voor dergelijke verhogingen, deze verhogingen zijn nu eerst bij de nacalculaties aan Zorgverzekeraars voorgelegd. Bij beoordeling van deze opgevoerde kosten zijn wij van mening dat het vooral gaat om wijzigingen in de INTERNE doorbelastingsregels. Naar onze mening wordt er geen consistente gedragslijn gevolgd bij de doorbelasting van deze kosten.

Wij verzoeken NZa de post “overige kosten berichtencentrum” voor de verschillende jaren als volgt vast te stellen: 2005 maximaal aanvaardbaar € 60.000 (niveau kosten 2004), vanaf 2006 vaststellen op € 0,- (vrijval conform genoemde circulaire)."

In de – in bezwaar gehandhaafde – tariefbeschikking 2010 en de daarbij behorende rekenstaten met betrekking tot de nacalculatie over de jaren 2005 tot en met 2008, heeft verweerster in navolging van de reactie van de zorgverzekeraars en in afwijking van de aanvraag van appellante voor de aan de orde zijnde historische communicatiekosten een bedrag van € 60.000 in het budget van 2005 en € 0 in die van 2006 tot en met 2008 opgenomen.

Appellante heeft, kort samengevat, betoogd dat de onderhouds- en beheerskosten voor de drie systemen ARBI, AMBU-Opencare en Hyperion/CorVu die zij als historische kosten in de nacalculatieformulieren 2005 tot en met 2008 heeft opgegeven, niet vallen onder de genormeerde bedragen die als gevolg van de invoering van C2000 en AVLS/GIS kunnen vervallen. Het zijn ondersteunende systemen die noodzakelijk zijn om aan de gestelde kwaliteitseisen te kunnen voldoen. C2000 en AVLS/GIS vervangen deze systemen niet. Voor zover dit betoog niet wordt gevolgd, bestrijdt appellante dat de overgangsregeling voor historische kosten met het aanbieden van het nacalculatieformulier 2005 kan zijn beëindigd.

Verweerster heeft gemotiveerd verweer gevoerd, waarop in het navolgende, voor zover nodig, zal worden ingegaan.

Het College stelt voorop dat niet juist is, zoals appellante stelt, dat de kosten voor de systemen ARBI, AMBU-Opencare en Hyperion/CorVu niet vallen onder de historisch in de budgetten van de instellingen opgenomen kosten die door de wijzigingen in de vergoedingen voor communicatie in verband met de invoering van C2000 en AVLS/GIS, kunnen vervallen. Het gaat om meldkamersystemen die, zoals bij circulaire van 14 december 2000 aan de directies van de CPA's en aan de zorgverzekeraars is bericht, vanaf 2001 zijn genormeerd met de Beleidsregel investeringen in meldkamersystemen (Beleidsregel I-453). Die beleidsregel voorzag niet alleen in een verhoging van het budget in verband met eenmalige implementatiekosten, maar tevens in een genormeerde aanpassing in verband met de jaarlijkse onderhoudskosten. Die genormeerde vergoeding moet worden geacht ook een dekking te bieden voor de beheers- en onderhoudskosten van de meldkamersystemen waarin appellante heeft geïnvesteerd, welke kosten in het budget zijn ingegroeid.

De vraag of verweerster de historische kosten voor communicatie in de budgetten vanaf het jaar 2006 kon laten vervallen, beantwoordt het College ontkennend. Hoewel voorzienbaar was dat aan de overgangsregeling een einde zou komen – de circulaire van 19 juni 2002 kondigde dit al aan – geldt dit niet voor de wijze waarop de budgetten voor deze kosten geschoond zouden worden en het moment waarop dat daadwerkelijk zou plaatsvinden. Een in die circulaire aangekondigd nader besluit van verweerster is niet kenbaar genomen. De besturen van de CPA’s en de zorgverzekeraars zijn pas bij de toezending van de circulaire van 4 mei 2006 en het daarbij beschikbaar gestelde nacalculatieformulier 2005, hierover geïnformeerd. Eerst toen werd duidelijk dat de historische communicatiekosten nog slechts over het reeds verstreken jaar 2005 konden worden opgegeven, maar de in het reeds lopende jaar gemaakte historische kosten niet meer. Enige mogelijkheid voor de besturen van de CPA’s (en de zorgverzekeraars) om op het einde van de overgangsperiode te anticiperen, bestond door deze late informatieverstrekking niet meer. Van het zorgvuldig en tijdig bekendmaken van het vervallen van de overgangsregeling is naar het oordeel van het College dan ook geen sprake.

Ten aanzien van de termijn die verweerster in mei 2006 had behoren te bieden, overweegt het College als volgt. Verweerster heeft betoogd dat het ten tijde van belang voor oude communicatiesystemen al vier jaar (namelijk vanaf 2002) en voor meldkamersystemen al vijf jaar (namelijk vanaf 2001) toegestaan is geweest naast de genormeerde vergoedingen nog een vergoeding op basis van werkelijke kosten in het budget op te nemen. Het College is van oordeel dat, hoewel dergelijke afschrijvingstermijnen op zich niet onredelijk voorkomen, bij de stand van zaken in mei 2006
– waarbij verweerster de sinds juni 2002 heersende stilte omtrent het tijdstip van het vervallen van de mogelijkheid historische kosten in het budget op te nemen pas bij het aanbieden van het nacalculatieformulier 2005 heeft verbroken – het met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 beëindigen van die mogelijkheid niet zorgvuldig is. Naar het oordeel van het College had verweerster onder deze omstandigheden, de overgangsregeling voor historische kosten niet eerder dan per
1 januari 2007 mogen laten vervallen.

Gelet op het vorenoverwogene is het College van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit.

Verweerster zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 16 december 2010;

- draagt verweerster op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 298,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerster in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan appellante.

Deze uitspraak is gedaan door mrs. E.R. Eggeraat, M.A. van der Ham en H.A.B. van Dorst-Tatomir,
in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
26 september 2013.

De voorzitter is verhinderd deze w.g. C.G.M. van Ede

uitspraak te ondertekenen

w.g. M.A. van der Ham