Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 11/846
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2013 in de zaak tussen
Stichting Voor Regionale Zorgverlening, appellante
(gemachtigde: mr. S.M.W.L. van Boven),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigde: mr. M.G. van Horzen).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2010 (het primaire besluit) heeft verweerster afwijzend beslist op het verzoek van appellante om versnelde afschrijving voor enkele van haar gebouwen.
Bij besluit van 2 september 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Verweerster heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2013.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is tevens verschenen J.E. Marcusse, controller bij appellante. Voor verweerster is tevens verschenen L. Fresen.
Overwegingen
1.
Appellante exploiteert een zorginstelling in het kader van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ). Vanuit zorgcentra en kleinschalige woonvoorzieningen biedt zij zorg aan mensen met dementie en/of lichamelijke beperkingen. De afgelopen jaren heeft appellante geïnvesteerd in nieuwbouw. Bij de verkoop en sloop van oude gebouwen is boekverlies geleden. Op
5 oktober 2009 heeft appellante bij verweerster een aanvraag ingediend voor versnelde afschrijving van resterende boekwaarden ter grootte van circa € 2,7 miljoen van verkochte, gesloopte of leegstaande gebouwen, en tevens een verzoek gedaan tot aanpassing van de afschrijvingstermijn voor huidige gebouwen van 50 naar 40 jaar. Op 15 oktober 2010 heeft appellante daaraan toegevoegd een verzoek om versnelde afschrijving vanwege een verwacht boekverlies van € 1,3 miljoen op een te verkopen terrein met gebouwen. Bij het primaire besluit heeft verweerster op deze verzoeken afwijzend beslist op grond van de Beleidsregel Afschrijving (CA-337) (de beleidsregel). Bij het bestreden besluit heeft verweerster die afwijzing gehandhaafd. Bij besluit van 15 februari 2013 heeft verweerster een nieuwe aanvraag van appellante voor de in geding zijnde gebouwen, op grond van de per 1 januari 2012 in werking getreden Beleidsregel CA-300-493 (compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met de invoering van de normatieve huisvestingscomponent), gedeeltelijk gehonoreerd.
5 oktober 2009 heeft appellante bij verweerster een aanvraag ingediend voor versnelde afschrijving van resterende boekwaarden ter grootte van circa € 2,7 miljoen van verkochte, gesloopte of leegstaande gebouwen, en tevens een verzoek gedaan tot aanpassing van de afschrijvingstermijn voor huidige gebouwen van 50 naar 40 jaar. Op 15 oktober 2010 heeft appellante daaraan toegevoegd een verzoek om versnelde afschrijving vanwege een verwacht boekverlies van € 1,3 miljoen op een te verkopen terrein met gebouwen. Bij het primaire besluit heeft verweerster op deze verzoeken afwijzend beslist op grond van de Beleidsregel Afschrijving (CA-337) (de beleidsregel). Bij het bestreden besluit heeft verweerster die afwijzing gehandhaafd. Bij besluit van 15 februari 2013 heeft verweerster een nieuwe aanvraag van appellante voor de in geding zijnde gebouwen, op grond van de per 1 januari 2012 in werking getreden Beleidsregel CA-300-493 (compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met de invoering van de normatieve huisvestingscomponent), gedeeltelijk gehonoreerd.
2.
Aan de orde is de vraag of verweerster het verzoek om versnelde afschrijving van voormalige gebouwen en het verzoek om verkorting van de afschrijvingstermijn voor huidige gebouwen naar 40 jaar, in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Ter zitting heeft appellante desgevraagd bevestigd dat door het nieuwe besluit van 15 februari 2013 een deel van haar problemen is opgelost. Het geschil beperkt zich daarom wat betreft de versnelde afschrijving thans nog tot twee gebouwen (Der Boede-De Vliedberg en Poelwijck met een resterende boekwaarde van circa € 2,5 miljoen).
3.
Verweerster stelt zich op het standpunt dat op grond van de beleidsregel voor stenen gebouwen een afschrijvingspercentage van 2% per jaar geldt, hetgeen neerkomt op een afschrijvingstermijn van 50 jaar. Die termijn van 50 jaar is volgens verweerster reeds meerdere malen onderwerp van discussie geweest. Eind 2002 is aan de verantwoordelijke minister voorgesteld om deze termijn te verkorten naar 40 jaar, doch de minister heeft hieraan goedkeuring onthouden wegens het ontbreken van financiële ruimte. Volgens verweerster biedt de beleidsregel geen ruimte voor het versneld afschrijven van resterende boekwaarden wegens leegstand. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die aanleiding geven tot afwijking van de beleidsregel. Dat het gaat om niet meer bestaande of leegstaande gebouwen kan niet worden gezien als een bijzondere omstandigheid. Deze problematiek speelt bij meer intramurale zorgaanbieders. Dat vanwege nieuw beleid per 1 januari 2012 sprake is van een andere financieringssystematiek is evenmin een bijzondere omstandigheid. Tot die datum blijft de oude financiering van de kapitaallasten van kracht. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel is door verweerster verworpen.
4.
Appellante voert samengevat aan dat zij door de onverkorte toepassing van de beleidsregel onevenredig wordt benadeeld. Zij betoogt dat verweerster had kunnen en moeten afwijken van de beleidsregel. Appellante heeft twee voorbeelden van gelijke gevallen genoemd waarin versnelde afschrijving door verweerster wel is toegestaan. Voorts is het bestreden besluit volgens appellante niet, althans onvoldoende deugdelijk gemotiveerd en is er sprake van willekeur.
5.
Het College oordeelt als volgt.
In de beleidsregel is in artikel 2, onderdeel a, bepaald dat de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten worden gebaseerd op de historische kostprijs. In artikel 2, onderdeel e, is voorts bepaald: "Met inachtneming van het bovenstaande wordt bij de bepaling van de aanvaardbare kosten uitgegaan van de volgende afschrijvingspercentages: - stenen gebouwen: 2% (…)". De beleidsregel bevat geen voorziening voor boekverlies wegens verkoop of sloop van een gebouw.
Appellante heeft ter zitting betoogd dat uit de tekst van artikel 2, onderdeel e, van de beleidsregel kan worden afgeleid dat de daarin genoemde percentages slechts een uitgangspunt zijn en dat er geen verbod is om daarvan af te wijken. Verweerster heeft hiertegen aangevoerd dat, uitzonderingssituaties daargelaten, de in artikel 2, onderdeel e, genoemde percentages een vast gegeven zijn of in ieder geval een maximum; een lager percentage kan eventueel wel worden gehanteerd. Indien zowel naar beneden als naar boven kan worden afgeweken, heeft een opsomming van percentages volgens verweerster weinig nut. Het College is met verweerster van oordeel dat uit de tekst ("wordt uitgegaan van") en de systematiek van artikel 2 van de beleidsregel kan worden afgeleid dat de daarin genoemde percentages bedoeld zijn als vaste (en maximum-)percentages. Hiermee worden immers de (maximale) afschrijvingskosten bepaald die door een zorginstelling jaarlijks in de aanvaardbare kosten mogen worden opgenomen. Het hanteren van hogere afschrijvingspercentages zou leiden tot willekeurige en hogere afschrijvingskosten (en hogere aanvaardbare kosten), terwijl met de beleidsregel juist wordt beoogd de afschrijvingskosten van AWBZ-zorgaanbieders te reguleren en te beperken. Het betoog van appellante slaagt niet.
Appellante heeft ter zitting betoogd dat uit de tekst van artikel 2, onderdeel e, van de beleidsregel kan worden afgeleid dat de daarin genoemde percentages slechts een uitgangspunt zijn en dat er geen verbod is om daarvan af te wijken. Verweerster heeft hiertegen aangevoerd dat, uitzonderingssituaties daargelaten, de in artikel 2, onderdeel e, genoemde percentages een vast gegeven zijn of in ieder geval een maximum; een lager percentage kan eventueel wel worden gehanteerd. Indien zowel naar beneden als naar boven kan worden afgeweken, heeft een opsomming van percentages volgens verweerster weinig nut. Het College is met verweerster van oordeel dat uit de tekst ("wordt uitgegaan van") en de systematiek van artikel 2 van de beleidsregel kan worden afgeleid dat de daarin genoemde percentages bedoeld zijn als vaste (en maximum-)percentages. Hiermee worden immers de (maximale) afschrijvingskosten bepaald die door een zorginstelling jaarlijks in de aanvaardbare kosten mogen worden opgenomen. Het hanteren van hogere afschrijvingspercentages zou leiden tot willekeurige en hogere afschrijvingskosten (en hogere aanvaardbare kosten), terwijl met de beleidsregel juist wordt beoogd de afschrijvingskosten van AWBZ-zorgaanbieders te reguleren en te beperken. Het betoog van appellante slaagt niet.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat verweerster in twee andere, vergelijkbare, gevallen heeft ingestemd met versnelde afschrijving dan wel een kortere afschrijvingstermijn, en meerdere malen is afgeweken van de beleidsregel.
In het geval van de Stichting Curamus te Hulst heeft verweerster aangegeven dat sprake was van een reparatie van de afschrijvingstermijn, omdat ten onrechte langere afschrijvingstermijnen waren gehanteerd dan die waren voorgeschreven op grond van de beleidsregel. Onder meer bij twee bouwdelen was sprake van renovatie. Hiervoor geldt een percentage van 5%, terwijl 2% was toegepast. Op grond van de door verweerster overgelegde stukken is het College van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen. Dat in de door appellante overgelegde passages uit de jaarrekening van Curamus wordt gesproken over een versnelde afschrijving kan hieraan niet afdoen.
In het geval van de Stichting Werkt voor Ouderen, waar in de jaarrekening melding is gemaakt van het verkorten van de levensduur van gebouwen van 50 naar 40 jaar, heeft verweerster toegegeven dat hier niet is gehandeld conform de beleidsregel. Volgens verweerster is hier echter sprake van een incidentele fout die zij niet hoeft te herhalen. Het College overweegt dat appellante geen andere, concrete, gevallen heeft genoemd waarin is afgeweken van de beleidsregel. Appellante heeft aangevoerd, dat zij in het geruchtencircuit heeft vernomen dat in sommige gevallen van de afschrijvingspercentages wordt afgeweken, doch verweerster heeft hiertegenover gesteld dat zij de beleidsregels strikt hanteert, uitgezonderd de door de beleidsregels zelf toegestane uitzonderingen. Indien appellante met succes een beroep wil doen op het gelijkheidsbeginsel dient zij zelf de gevallen aan te dragen die volgens haar als gelijke gevallen kunnen worden aangemerkt.
Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt.
Voorts is niet gebleken van strijd met enig (ander) algemeen rechtsbeginsel. In het bestreden besluit is op pagina's 3 en 4 ingegaan op het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel en op de door appellante in dit verband genoemde gevallen. Dat verweerster daarbij toen niet de namen van de betreffende instellingen heeft vermeld, brengt niet mee dat het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Evenmin is gebleken van het wisselend toepassen van het beleid door verweerster, zodat geen sprake is van schending van het verbod van willekeur.
6.
De conclusie is dat verweerster de verzoeken van appellante om versnelde afschrijving en een kortere afschrijvingstermijn in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
7.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. A. Bruining, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 september 2013.
10 september 2013.
W.E. Doolaard A. Bruining