ECLI:NL:CBB:2013:73 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over nacalculatie zorginfra...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 12/1039

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2013 in de zaak tussen

Vierstroom B.V., te Gouda, appellante

(gemachtigde: mr. M.E.F. Bots),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).

Procesverloop

Bij tariefbeschikking van 6 februari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerster de tarieven vastgesteld die door appellante met ingang van 1 januari 2012 in rekening kunnen worden gebracht.
In de tariefbeschikking is het nacalculatieverzoek van appellante en zorgkantoor Midden Holland met betrekking tot 2010 verwerkt.

Bij besluit van 26 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2013.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is tevens verschenen [A]. Voor verweerster zijn tevens verschenen [B], [C] en [D].

Overwegingen

Appellante exploiteert een instelling die AWBZ-zorg verleent. Blijkens het op 31 mei 2011
bij verweerster ingekomen formulier 'Nacalculatie 2010' van 30 mei 2011 hebben appellante en
het zorgkantoor Midden Holland (hierna: zorgkantoor) verweerster verzocht de kapitaallasten zorginfrastructuur vast te stellen op een bedrag van € 2.701.449,-, waarvan € 2.150.280,- bestemd is voor het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010'.
Bij brief van 19 januari 2012 heeft verweerster appellante onder meer bericht dat de nacalculatieopgave wordt gecorrigeerd met € 1.720.224,- en dat de aanvaardbare kosten voor de kapitaallasten zorginfrastructuur voor het jaar 2010 met toepassing van de Beleidsregel Afschrijving (CA-337) worden vastgesteld op 20% van de totale kosten van dit project, zijnde een bedrag van
€ 430.056,-. Bij het primaire besluit heeft verweerster dienovereenkomstig besloten.

De kosten van het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010' die betrekking hebben op de jaren
2006 tot en met 2009 heeft verweerster niet in de tariefvaststelling meegenomen omdat de tariefbeschikkingen over die jaren onherroepelijk zijn geworden. Bij het bestreden besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.

In de voor de periode 2006 tot en met 2010 van toepassing zijnde Beleidsregels Zorginfrastructuur (CA-70 voor 2006, CA-162 voor 2007, CA-259 voor 2008 en CA-340 voor
2009-2011) was vermeld dat een instelling gezamenlijk met het zorgkantoor afspraken met betrekking zorginfrastructuur kan indienen. Tevens was in die beleidsregels bepaald dat de afspraak zorginfrastructuur bij de aanvraag nacalculatie moest worden aangeleverd. In de beleidsregels die golden voor de jaren 2006, 2007 en 2008 was m

et betrekking tot bouwkundige en technologische voorzieningen als voorwaarde opgenomen dat een aanvraag vergezeld moest zijn van een advies van het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (nadien genaamd College Bouw Zorginstellingen;
hierna: CBZ). In andere voor de periode 2006 tot en met 2010 van toepassing zijnde beleidsregels
- de opeenvolgende Beleidsregels Indieningstermijnen en Beleidsregels Nacalculatie - variëren de uiterste indieningstermijnen voor het indienen van de nacalculatieopgave van 1 april tot 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarop de nacalculatie betrekking heeft. Voor het jaar 2010 moest op grond van het bepaalde in 4.1.1 van Beleidsregel CA-300-457 de nacalculatieopgave (inclusief kapitaallasten zorginfrastructuur) voor 1 april 2011 zijn ingediend; de definitieve aanvraag moest voor 1 juni 2011 zijn ingediend.

3.1

Appellante stelt primair dat verweerster de kosten voor de jaren 2006 tot en met 2009 wel bij de nacalculatie over het jaar 2010 had moeten betrekken. Appellante heeft de nacalculatieaanvraag met betrekking tot de Zorginfrastructuur ICT 2006-2010 gezamenlijk met het zorgkantoor ingediend en zij heeft van het zorgkantoor op 23 augustus 2011 bericht ontvangen dat het onderhavige project voldoet aan de doelstellingen van de Regeling Zorginfrastructuur. De verantwoording is meegenomen in de definitieve nacalculatie 2010 en de werkelijk aan dit project bestede kosten zorginfrastructuur zijn zelfs hoger dan de in totaliteit verantwoorde € 2.150.280,-.

3.2

Verweerster stelt zich op het standpunt dat alleen de kosten van de zorginfrastructuur voor het jaar 2010 aanvaardbaar zijn. De kosten die betrekking hebben op eerdere jaren worden niet meegenomen omdat de nacalculaties voor die jaren inmiddels zijn afgehandeld. Door het verstrijken van de bezwaartermijn zijn de tariefbeschikkingen met de definitief vastgestelde aanvaardbare kosten voor deze jaren onherroepelijk geworden.

Verweerster heeft de door appellante in het nacalculatieformulier 2010 opgenomen kosten zorginfrastructuur voor 2006 tot en met 2009 gekwalificeerd als een verzoek om terug te komen op de tariefbeschikkingen inzake de nacalculaties over de jaren 2006 tot en met 2009. De nacalculaties over de jaren 2006 tot en met 2009 zijn reeds definitief afgewikkeld, bij tariefbeschikkingen van respectievelijk 6 maart 2008 (gecorrigeerd bij tariefbeschikking van 9 december 2009),
2 februari 2009, 26 maart 2010 en 9 maart 2011. Verweerster heeft als vaste gedragslijn dat een aanvraag, die ontvangen is na afloop van de bezwaartermijn van de beslissing op de oorspronkelijke aanvraag en die betrekking heeft op een onderdeel van de nacalculatie waarop reeds begunstigend is beslist of welk onderdeel niet eerder is aangevraagd, wordt afgewezen onder verwijzing naar de reeds verstreken indieningstermijnen en de reeds definitief vastgestelde nacalculatie. De aan de orde zijnde aanvraag is, voor zover deze ziet op de jaren 2006 tot en met 2009, vervat in het op 31 mei 2011 door verweerster ontvangen formulier 'Nacalculatie 2010'. Overeenkomstig verweersters vaste gedragslijn is deze aanvraag bij het primaire besluit, zoals al was aangekondigd in de brief van 19 januari 2012, afgewezen. Verweerster heeft in het kader van de heroverweging van dat besluit geen aanleiding gezien om af te wijken van voorvermelde gedragslijn en heeft bij het bestreden besluit haar eerder ingenomen standpunt dat niet wordt teruggekomen op de reeds definitief vastgestelde nacalculaties 2006 tot en met 2009 gehandhaafd.

3.3

Het College stelt vast dat appellante geen bezwaar heeft gemaakt tegen de beschikkingen waarbij naar aanleiding van de daartoe gedane opgaven over de jaren 2006 tot en met 2009 de nacalculatie voor die jaren definitief is vastgesteld, zodat deze beschikkingen in rechte onaantastbaar zijn geworden. Zoals het College eerder heeft overwogen, staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova). Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nova en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen.
Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om nova naar voren te brengen.

Verweerster heeft gemotiveerd geweigerd om terug te komen van de beschikkingen met betrekking tot de nacalculatie over 2006, 2007, 2008 en 2009. Het College onderschrijft het standpunt van verweerster dat in het feit dat appellante goedkeuring van het zorgkantoor heeft ontvangen voor de aanvraag voor het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010' geen novum dan wel bijzondere omstandigheid is gelegen dat een uitzondering rechtvaardigt op voormeld kader bij de rechterlijke toetsing. Appellante had immers de adviesaanvraag voor het project 'Zorginfrastructuur ICT
2006-2010' eerder bij het zorgkantoor kunnen indienen en bovendien tijdig een rechtsmiddel kunnen aanwenden tegen de onderscheiden tariefbeschikkingen van verweerster met betrekking tot de definitieve nacalculatie over de jaren 2006 tot en met 2009. Het College neemt hierbij in aanmerking dat appellante niet eerder dan op 31 januari 2011 een aanvraag voor een advies voor de kosten van het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010' bij het zorgkantoor heeft ingediend.
Op grond van het vorenstaande dient het College verweersters weigering om terug te komen van voormelde tariefbeschikkingen dan ook te respecteren.

4.1

Appellante stelt dat verweerster ten onrechte heeft geoordeeld dat aanvaarding van de kosten voor de onderhavige ICT-voorziening met terugwerkende kracht niet mogelijk is.
Volgens appellante was het beleid van verweerster om verzoeken in het kader van zorginfrastructuur met terugwerkende kracht te honoreren. Verweerster volgt altijd de adviezen van zorgkantoren en het CBZ, ook met terugwerkende kracht.

Ter onderbouwing van haar onderhavige stelling heeft appellante twee e-mails overgelegd, een van
16 april 2009 van een medewerkster van het CBZ en een van 7 mei 2009 van een medewerker van verweerster. In de e-mail van de zijde van het CBZ is vermeld dat de “intentie van de beleidsregel (bedoeld is de Beleidsregel Zorginfrastructuur, CBb) altijd [is] geweest dat aanvragen op een ruimhartige manier en niet gebonden aan tijdsbegrenzingen positief worden behandeld”.
In de overgelegde e-mail van de zijde van appellante is vermeld dat voor toepassing van de Beleidsregel Zorginfrastructuur de twee belangrijkste voorwaarden zijn “overeenstemming met het zorgkantoor en een advies van het bouwcollege” en dat aan dit laatste “niet de voorwaarde [is] verbonden dat dit advies vóór de daadwerkelijke investering gegeven moet zijn, zodat terugwerkende kracht mogelijk is”.

4.2

Verweerster betwist dat zij een beleid voert waarbij aanvragen voor vergoeding van kosten voor zorginfrastructuur met terugwerkende kracht worden gehonoreerd. Verweerster wijst op de indieningstermijnen die zijn opgenomen in de Beleidsregels Indieningstermijnen en de Beleidsregels Nacalculatie, waarin uiterste indieningsdata zijn vastgelegd. Met betrekking tot de e-mail van de zijde van het CBZ merkt verweerster op dat tot en met de nacalculatie 2008 een advies van het CBZ vereist was voor vergoeding van de kosten zorginfrastructuur. Indien deze adviezen te laat werden afgegeven, beschouwde verweerster een positief advies van het CBZ als novum, naar aanleiding waarvan een eerder genomen tariefbeschikking werd herzien. Dit is echter niet relevant voor de door appellante en het zorgkantoor bij de nacalculatieaanvraag opgevoerde kosten voor het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010', aangezien daarvoor geen advies van het CBZ is gevraagd. Verweerster wijst er voorts op dat in de e-mail van haar medewerker van 7 mei 2009 niet in zijn algemeenheid is gesteld dat aanvragen met terugwerkende kracht kunnen worden gehonoreerd.

4.3

Ten aanzien van de stelling van appellante dat verweerster het beleid had om aanvragen met betrekking tot projectkosten voor zorginfrastructuur met terugwerkende kracht te honoreren overweegt het College als volgt.

Zoals het College eerder heeft overwogen, mag verweerster met het oog op de belangen die zijn gediend bij het op een zo vroeg mogelijk moment verkrijgen van duidelijkheid over het macrobudget dat in het kader van de AWBZ beschikbaar is voor zorginstellingen, beleidsregels vaststellen met betrekking tot de termijn waarbinnen een verzoek tot nacalculatie moet zijn ingediend (uitspraak van 28 mei 2009; ECLI:NL:CBB:2009:BI7948). Het College stelt vast dat verweerster in de hiervoor in rechtsoverweging 2 vermelde beleidsregels de periode waarbinnen verzoeken tot nacalculatie kunnen worden ingediend heeft begrensd, zodat, anders dan appellante betoogt, van beleid om verzoeken die zijn ingediend na de uiterste indieningsdatum met terugwerkende kracht te honoreren geen sprake is.

De twee e-mails die appellante heeft overgelegd, werpen daarop geen ander licht. Een e-mail van de zijde van het CBZ – wat daar verder ook van zij – kan verweerster niet binden. Aan het feit dat in
de e-mail van een medewerker van verweerster van 7 mei 2009 is vermeld dat aan het voorgeschreven advies van het CBZ niet de voorwaarde is (was) verbonden dat dit advies vóór de daadwerkelijke investering moet zijn gegeven, kan voorts niet de gevolgtrekking worden verbonden dat kosten die zijn gemaakt met betrekking tot een zorginfrastructuurproject nog jaren na dato in het kader van de nacalculatie zouden mogen worden opgevoerd en kunnen worden gehonoreerd.
Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet.

5.1

Verder beroept appellante zich op het gelijkheidsbeginsel omdat verweerster in andere gevallen wel met terugwerkende kracht kosten van zorginfrastructuur heeft aanvaard. Als eerste voorbeeld noemt zij haar eigen verzoek bij de nacalculatie in 2009 inzake de vergoeding van technologische voorzieningen (het PDA-project), dat door verweerster met terugwerkende kracht tot 2004 is aanvaard. Het tweede voorbeeld dat appellante noemt betreft de Zorgring, waarvoor verweerster met terugwerkende kracht de kosten zorginfrastructuur over 2006 heeft aanvaard.

5.2

Volgens verweerster kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel op basis van de door appellante genoemde voorbeelden niet slagen. Het PDA-project liep van 2004 tot en met 2008. Appellante heeft in het formulier ten behoeve van de nacalculatie 2009 (ontvangen op 30 september 2010) niet vermeld op welke jaren de door haar opgevoerde kosten zorginfrastructuur betrekking hadden.
Verweerster heeft de kosten verwerkt conform de ingediende nacalculatieopgave omdat zij er, bij gebrek aan andersluidende informatie en gelet op het feit dat het CBZ op 28 november 2008 al een positief advies met betrekking tot deze kosten aan verweerster had uitgebracht, van is uitgegaan
dat de opgegeven kosten uitsluitend zagen op het jaar 2008. De toekenning van de kosten zorginfrastructuur die betrekking hebben op de PDA’s in de nacalculatie 2009 berust dan ook op een fout(e veronderstelling). Verweerster wijst erop dat zij niet verplicht is een eenmaal gemaakte fout te herhalen.
Het tweede voorbeeld ziet op een toegepaste boekwaardecorrectie van Zorgring. Volgens verweerster kan die casus niet worden aangemerkt als een geval dat gelijk is aan het onderhavige geval.
De boekwaardecorrectie is destijds toegepast omdat het – toen nog – mogelijk was de afschrijvingsmethodiek te wijzigen. In dat zeer specifieke geval heeft de definitieve verwerking van deze destijds toegestane methodiekwijziging geresulteerd in een correctie.

5.3

Het College stelt vast dat de door appellante aangedragen voorbeelden, gelet op het hiervoor weergegeven en door appellante niet bestreden verweer, ook niet kunnen leiden tot een gegrondverklaring van haar beroep.

6.1

Appellante stelt tenslotte dat verweerster had moeten nagaan of toepassing moest worden gegeven aan de inherente afwijkingsbevoegdheid op basis van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens appellante leidt zij door het bestreden besluit een financieel nadeel van € 1.720.224,-, dat onevenredig is in verhouding tot de met de onverkorte toepassing van de beleidsregels te dienen doelen. Dat appellante momenteel een positief bedrijfsresultaat heeft, kan daar naar haar mening niet aan afdoen.

6.2

Verweerster geeft aan dat het kunnen terugkomen van een eerder genomen besluit niet mag leiden tot willekeur en ongelijke behandeling. Mede om die laatste reden heeft verweerster de uiterste indieningsdata in haar beleidsregels met betrekking tot nacalculatie neergelegd, waarin een afweging is gemaakt tussen enerzijds het belang van de zorgaanbieder om bij de nacalculatie de aanvaardbare kosten in overeenstemming te brengen met de werkelijkheid en anderzijds het belang van verweerster en de gehele AWBZ-sector om te kunnen komen tot financiële afwikkeling van voorafgaande jaren.
Verweerster heeft bovendien gekeken naar de financiële positie van appellante en het (toekomstige) effect van de afwijzing van het verzoek. Uit de financiële gegevens is gebleken dat appellante in 2010 een positief resultaat heeft, zodat onverkorte toepassing van de beleidsregels geen onevenredige gevolgen heeft voor appellante.

6.3

Op grond van artikel 4:84 Awb Pro handelt een bestuursorgaan in overeenstemming met zijn beleidsregels, tenzij dat voor belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Naar het oordeel van het College kan hetgeen appellante in dit verband heeft aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat verweerster daarin aanleiding had moeten zien om af te wijken van de relevante beleidsregels. Deze grond slaagt evenmin.

7.1

Subsidiair stelt appellante in dit verband dat verweerster de werkelijke kosten voor de zorginfrastructuur over het jaar 2010 had moeten aanvaarden, zijnde € 604.394,-.Volgens haar zijn deze kosten geen verwerking van afschrijvingen.

7.2

Verweerster stelt evenmin tegemoet te kunnen komen aan het, in het kader van haar subsidiaire standpunt gedane, verzoek van appellante de werkelijke kosten zorginfrastructuur 2010 te vergoeden. De kosten zorginfrastructuur dienen opgevoerd te worden in de nacalculatie met betrekking tot het jaar waarop de kosten betrekking op hebben. Uit de hier van belang zijnde Beleidsregel Zorginfrastructuur volgt dat voor de verwerking van afschrijvingskosten in het budget aangesloten moet worden bij de Beleidsregel Afschrijving (voor 2009 en 2010 Beleidsregel CA-337). In onderdeel 2, aanhef en onder e, van deze beleidsregel is vermeld dat bij de bepaling van de aanvaardbare kosten voor computerapparatuur en programmatuur met betrekking tot automatische informatieverwerking wordt uitgegaan van een afschrijving van 20%. In het bestreden besluit zijn de kosten voor de zorginfrastructuur voor 2010 voor het juiste bedrag opgenomen, te weten één vijfde deel van de
totale kosten € 2.150.280,-, zijnde € 430.056,-.

7.3

Het College stelt vast dat appellante in de nacalculatieopgave met betrekking tot 2010 in regel 3810 (Kapitaallasten zorginfrastructuur) een bedrag van € 2.701.449,- heeft opgenomen.
In de toelichting op de bijbehorende controleverklaring van de onafhankelijke accountant is vermeld dat van dat bedrag € 2.150.280,- is bestemd voor het project 'Zorginfrastructuur ICT 2006-2010.' Aangezien in de voor het jaar 2010 relevante Beleidsregel Zorginfrastructuur onder 2.5 is bepaald dat voor wat betreft de verwerking in het budget van afschrijving wordt aangesloten bij de Beleidsregel Afschrijving en in laatstgenoemde beleidsregel voor computerapparatuur en -programmatuur een afschrijvingspercentage van 20 is opgenomen, heeft verweerster voor 2010 terecht 20% van de totale kosten van het project zorginfrastructuur aanvaard. Ook deze grond slaagt niet.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. van der Ham, mr. W.A.J. van Lierop en mr. H.S.J. Albers,
in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 juli 2013.

w.g. M.A. van der Ham w.g. F.E. Mulder