ECLI:NL:CBB:2013:74 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vernietiging besluit over conserveringskosten leegstaande...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 12/500

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2013 in de zaak tussen

Stichting Vincent van Gogh, te Venray, appellante

(gemachtigden: J.A.M. Kusters en H.L.P.A. Smeets),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigde: mr. H.M. den Herder).

Procesverloop

Bij tariefbeschikking van 21 april 2010, vervangen door de tariefbeschikking van 11 juni 2010, heeft verweerster de tarieven vastgesteld die door appellante met ingang van 1 januari 2010 in rekening kunnen worden gebracht. In de tariefbeschikking is het nacalculatieverzoek van appellante en zorgkantoor Noord en Midden-Limburg met betrekking tot 2008 verwerkt.

Bij besluit van 13 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster het tegen de tariefbeschikking gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2013.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerster zijn tevens verschenen [A] en [B].

Overwegingen

Appellante is een aanbieder van intramurale geestelijke gezondheidszorg op verschillende locaties in Noord- en Midden Limburg. De gebouwen op de locatie Noordsingel te Venray staan leeg en worden niet meer gebruikt voor de zorg. Appellante heeft in de periode van 2002 tot en met 2008 kosten gemaakt voor leegstaande, niet meer in gebruik zijnde gebouwen en terreindelen. Het gaat om personeelskosten van het bureau huisvesting en techniek, kosten voor onderhoud van het terrein en onderhoud van de gebouwen, energiekosten, zakelijke kosten, verzekeringspremies en kosten voor beveiliging. Bij brief van 31 oktober 2007 heeft het College bouw zorginstellingen (hierna: College bouw) op verzoek van appellante aan verweerster advies uitgebracht met betrekking tot de verwerking van deze kosten en, voor zover hier van belang, verweerster geadviseerd de door appellante in haar adviesaanvraag opgevoerde en als ‘conserveringskosten’ aangeduide kosten over de periode 2002 tot en met 2007 in de rekenstaat van appellante te verwerken.

Op 4 juni 2009 heeft appellante de aanvraag nacalculatie 2008, mede ondertekend door het zorgkantoor en voorzien van een accountantsverklaring, bij verweerster ingediend. Deze aanvraag heeft onder meer betrekking op de totale conserveringskosten als hiervoor bedoeld over de periode 2002 tot en met 2008 ten bedrage van € 5.028.008. Bij e-mailbericht van 7 juni 2010 heeft verweerster appellante bericht dat dit bedrag via de trekkingsrechten instandhouding is gehonoreerd. Dit brengt mee dat 5% van dat bedrag (€ 251.400) als afschrijvingsbedrag gedurende 20 jaar in de rekenstaat kan worden verwerkt.

In de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen AWBZ voor het jaar 2008 (CA-282) is in onderdeel 2.3 (definities) vermeld dat bij instandhoudingsinvesteringen een onderscheid gemaakt wordt naar functionele instandhouding, technische instandhouding, renovaties en kleine werken, welke begrippen in de beleidsregel zijn gedefinieerd. Renovaties, in de beleidsregel ook incidentele instandhoudingsinvesteringen genoemd, betreffen meestal het partieel en preventief vervangen van grotere delen van het gebouw of installaties, waarbij doorgaans ook de eigenschappen van het object wijzigen. De periodiciteit is > 15 jaar (afschrijven in 20 jaar).

Ter verduidelijking van de afbakening is ook de definitie van dagelijks onderhoud opgenomen. Dagelijks onderhoud betreft alle onderhoudswerkzaamheden, curatief en preventief met een periodiciteit < 5 jaar, die noodzakelijk zijn om de technische kwaliteit te handhaven. Kosten van onderhoud worden niet aangemerkt als instandhoudingskosten. Deze kosten komen direct ten laste van de exploitatie, zo staat in de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen AWBZ.

Het geschil spitst zich toe op de vraag of de wijze waarop verweerster het advies van het College bouw heeft verwerkt in de bij het bestreden besluit gehandhaafde tariefbeschikking in rechte stand kan houden.

Appellante voert aan dat de conserveringskosten waarop het advies van het College bouw ziet, niet zijn te kwalificeren als instandhoudingsinvesteringen. Het betreft zonder uitzondering kosten die in het jaar van ontstaan direct in de exploitatie genomen worden. Activeren en vervolgens afschrijven van kosten is alleen dan een optie indien de betreffende gemaakte kosten een nuttigheid hebben die zich over meerdere verantwoordingsperioden uitstrekt. Het was ten tijde van belang gebruikelijk dat verweerster adviezen van het College bouw volgt en administratief verwerkt.

Gelet op de aard van de onderhavige kosten en de inhoud van het advies zou de vergoeding voor de reeds gerealiseerde kosten in een keer moeten plaats vinden en voor de nog te maken kosten zou vergoeding jaarlijks moeten plaatsvinden.

Appellante betwist dat de aan de orde zijnde conserveringskosten reeds op grond van de toepasselijke Beleidsregels in haar budget verdisconteerd zijn. Voor vergoeding in aanmerking komende kosten zijn afhankelijk van de capaciteit en productieafspraken. Door de door de overheid geëiste concentratie van de zorg in Venray is de locatie Noordsingel buiten gebruik gesteld en is op de andere locatie vervangende nieuwbouw gerealiseerd met een lagere capaciteit; hierdoor zijn de in het budget voor vergoeding in aanmerking komende kosten verlaagd.

Verweerster stelt zich op het standpunt dat kosten als de onderhavige onder de reikwijdte van de Beleidsregel loon- en materiële kosten (CA-257) vallen. Voor dergelijke kosten is in het budget van appellante reeds een vergoeding opgenomen. Onder normale omstandigheden biedt de Beleidsregel loon- en materiële kosten geen ruimte om het budget voor de betreffende kosten te verhogen. Verhoging van het budget zou leiden tot een dubbele vergoeding voor bepaalde kosten.

Verweerster is echter afgeweken van de Beleidsregel loon- en materiële kosten omdat sprake was van bijzondere omstandigheden, welke gelegen zijn in het advies van het College bouw. Gelet op de hoge kosten van appellante, die tussen partijen in confesso zijn, heeft verweerster dat advies gevolgd.
Het is aan verweerster om te bepalen op welke wijze de kosten in de rekenstaat verwerkt mogen worden. Verweerster heeft de door appellante opgevoerde kosten van de locatie Noordsingel te Venray aangemerkt als instandhoudingsinvesteringen, waardoor deze kosten onder de reikwijdte van de Beleidsregel afschrijving gebracht konden worden. De kosten moeten worden beschouwd als incidentele instandhoudingsinvesteringen die een jaarlijks afschrijvingspercentage van 5% kennen.

Als verweerster de Beleidsregel loon- en materiële kosten strikter had toegepast, had appellante in het geheel geen aanvullende budgetvergoeding voor de kosten van de locatie Noordsingel te Venray ontvangen.

Volgens verweerster zijn er geen bijzondere omstandigheden die tot verdergaande afwijking van de Beleidsregels, in het bijzonder tot afwijking van de afschrijvingstermijnen in de Beleidsregel afschrijving moeten leiden. Uitgangspunt van verweerster is dat het bij afwijking van het beleid de voorkeur heeft dat te doen op een wijze die zo dicht mogelijk aanligt bij het beleid. Om die reden zijn de aan de orde zijnde kosten aangemerkt als instandhoudingsinvesteringen met de daarbij horende afschrijvingstermijn.

Dat de gebouwen moeilijk zijn te verkopen pleit voor de beslissing om een langere afschrijvingsperiode te nemen en de volledige kosten van instandhouding niet ineens af te schijven. Ook de toename van ambulante zorg die door appellante wordt voorzien is geen bijzondere omstandigheid omdat die zich voordoet over de gehele breedte van de geestelijke gezondheidszorg.

De financiële positie van appellante is evenmin een bijzondere omstandigheid, aangezien uit de jaarrekening over 2010 en 2011 blijkt dat appellante een positief eigen vermogen heeft van € 19.760.551, respectievelijk van € 19.390.455 en appellante in 2011 een positief bedrijfsresultaat had. Als gevolg van de invoering van de normatieve huisvestingscomponent en het daarmee samenhangende overgangsbeleid zal de afschrijvingsmogelijkheid met ingang van 2018 eindigen. Verweerster wijst er evenwel op dat het voor rekening en risico van appellante komt dat zij tot 2009 heeft gewacht de instandhoudingsinvesteringen op te voeren, waardoor de afschrijvingstermijn van 20 jaar pas in 2008 is gaan lopen.

Het College stelt vast dat het College bouw enerzijds heeft geadviseerd de conserveringskosten voor de locatie Noordsingel te Venray in de rekenstaat van appellante te verwerken en anderzijds heeft geadviseerd die vergoeding(en) te betrekken bij het opstellen van de eindafrekening inzake de verkoop van de gebouwen en terreinen en in mindering te brengen op de opbrengsten uit deze verkoop. Het College constateert voorts dat het begrip conserveringskosten niet is gedefinieerd in de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), noch in de beleidsregels van verweerster. Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat de conserveringskosten voor de locatie Noordsingel te Venray in beginsel onder de reikwijdte van de Beleidsregel loon- en materiële kosten vallen. Op grond van deze beleidsregel kan appellante geen afzonderlijke vergoeding krijgen voor de kosten die zij maakt voor de locatie Noordsingel te Venray. Op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt een bestuursorgaan overeenkomstig haar beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verweerster heeft in het advies van het College bouw in verband met de hoge kosten van appellante een bijzondere omstandigheid gezien die haar aanleiding heeft gegeven af te wijken van de Beleidsregel loon- en materiële kosten. De vraag die het College dient te beantwoorden is of verweerster op die grond de kosten die appellante maakt voor de instandhouding van de locatie Noordsingel te Venray kon aanmerken als incidentele instandhoudingsinvesteringen, en deze als zodanig onder het toepassingsbereik van de Beleidsregel afschrijvingen kon brengen.

Hierover overweegt het College als volgt. Hoewel het uitgangspunt van verweerster om bij afwijking van de beleidsregels zo dicht mogelijk aan te sluiten bij het overigens toepasselijke beleid in zijn algemeenheid kan worden gebillijkt, kan dit er naar het oordeel van het College niet toe leiden dat kosten die evident worden gemaakt in het kader van regulier dagelijks onderhoud van de locatie Noordsingel te Venray worden aangemerkt als incidentele instandhoudingsinvesteringen teneinde deze onder het toepassingsbereik van de Beleidsregel afschrijving te brengen. De definities in de Beleidsregel Instandhoudingsinvesteringen AWBZ, bezien in samenhang met de aard van de onderhavige conserveringskosten, staan daaraan in de weg. In zoverre is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit vernietigd worden. Verweerster zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, waarbij overeenkomstig haar standpunt het advies van het College bouw in verband met de hoge kosten van appellante als bijzondere omstandigheid aanleiding is om af te wijken van de Beleidsregel loon- en materiële kosten. Anders dan appellante in beroep heeft gesteld, volgt hieruit niet zonder meer dat de in de nacalculatie 2008 opgevoerde conserveringskosten over de periode 2002 tot en met 2008 in een keer vergoed zouden moeten worden. Het College acht in dit verband met verweerster van belang dat appellante met het opvoeren van deze kosten heeft gewacht tot 2009, bij de indiening van het nacalculatieformulier over 2008.

Ten overvloede wijst het College erop dat verweerster bij de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar van appellante het verbod van reformatie in peius, zoals dat ten grondslag ligt aan de artikelen 8:69 en 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in acht dient te nemen.

Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster de conserveringskosten op verschillende manieren in de rekenstaat van appellante kan verwerken. Verweerster zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Aangezien niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Wel zal worden bepaald dat verweerster het door appellante betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerster op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 310,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. van der Ham, mr. W.A.J. van Lierop en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2013.

M.A. van der Ham F.E. Mulder