Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/176 23 januari 2013
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. drs. R. Lagerweij, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 21 april 2010 heeft verweerder appellante een randvoorwaardenkorting van 20% op de op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) aan haar voor 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen opgelegd wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest.
Bij besluit van 27 januari 2011 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 maart 2011, bij het College binnengekomen op 4 maart 2011, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 januari 2012 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist, dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de randvoorwaardenkorting voor 2009 op 3% vastgesteld.
Appellante heeft in reactie hierop aangegeven haar beroep te handhaven.
Op 13 april 2012 heeft in deze zaak het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante waren voorts aanwezig C en D.
Bij beslissing van 25 mei 2012 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder een tweetal vragen voorgelegd.
Verweerder heeft deze vragen beantwoord. Appellante heeft gereageerd.
Partijen hebben het College toestemming verleend om zonder nadere zitting het onderzoek te sluiten en uitspraak te doen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Het Besluit gebruik meststoffen (hierna: Besluit) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder grond, (...) landbouwgrond, (...) hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet, (...) en wordt verstaan onder:
(...)
c. grasland: grond die voor ten minste 50 procent is beteeld met gras dat blijkens het gebruik van de grond is bestemd om te worden gebruikt als veevoer door beweiding van de grond met dieren of door de winning van het gewas voor vervoedering aan dieren;
d. bouwland: grond, waarop ten minste een deel van het jaar een gewas wordt geteeld, niet zijnde grasland;
(...)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(...)
q. niet-beteelde grond: grond waarvan niet kan worden waargenomen dat deze gelijkmatig met een gewas is bedekt.
(...)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen of het zuiveringsslib emissiearm worden aangewend.
(...)
Bijlage I. , behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
Beschrijving van emissiearm aanwenden (…)
1. Algemeen
Het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib vindt uitsluitend plaats door toepassing van de in de punten 2 en 3 beschreven methoden.
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op zand- of lössgrond, wordt tot 1 januari 2012 de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht.
(...)
Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt.
3. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op bouwland
a. Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest of vloeibaar zuiversslib wordt de drijfmest of het zuiveringsslib:
1e. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatiuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. (…)"
Artikel 3 van Pro de Regeling luidt voor zover hier van belang:
"Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, (...)"
Bij punt 4.8 van Bijlage 1 bij de Regeling staat artikel 5 van Pro het Besluit vermeld.
2.2 Aan het besluit van 19 januari 2012 heeft verweerder - samengevat en voor zover hier van belang - het volgende ten grondslag gelegd.
Op 12 augustus 2009 hebben medewerkers van de AID (Algemene Inspectiedienst) gezien dat op een bij appellante in gebruik zijnd perceel drijfmest werd uitgereden. De loonwerker die de mest uitreed gaf aan in de veronderstelling te zijn dat het bij het desbetreffende perceel om grasland ging. De AID heeft echter geconcludeerd dat het perceel niet voor ten minste 50% met gras was beteeld, maar dat het perceel gekwalificeerd moest worden als bouwland als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit. De controleurs hebben verder waargenomen dat de mest - over ongeveer de helft van de breedte van het perceel - in strookjes op de grond was aangebracht. Dit is in strijd met Bijlage 1 onder 3a van het Besluit. De mest is niet emissiearm uitgereden. Deze niet-naleving kan appellante als een nalatige niet-naleving worden aangerekend en rechtvaardigt een korting van 3%.
2.3 Het College stelt voorop dat, nu verweerder het bestreden besluit van 27 januari 2011 heeft gewijzigd bij het besluit van 19 januari 2012, niet valt in te zien welk belang appellante nog heeft bij beoordeling van het beroep tegen het oorspronkelijke besluit. Het College zal het beroep daarom in zoverre wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
2.4.1 Ten aanzien van het op de voet van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen het besluit van 19 januari 2012 (hierna: bestreden besluit) gerichte beroep overweegt het College als volgt.
2.4.2 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op de in het proces-verbaal van de AID van 23 december 2009 beschreven, met foto's onderbouwde waarnemingen. Deze waarnemingen komen er wat betreft de hoedanigheid van de begroeiing op neer dat het perceel van appellante her en der met plukjes gras was begroeid maar dat het grotendeels met gehakseld stro en tarwestoppels was bedekt. Hiertegenover heeft appellante de stelling ingenomen dat het gras zich weliswaar niet overal even goed heeft ontwikkeld, maar dat het gehele perceel - groot circa 27 ha - met gras was ingezaaid.
Het College heeft verweerder naar aanleiding hiervan de vraag voorgelegd waarom voor grasland tot 1 januari 2012 een andere wijze van emissiearme mestaanwending was toegestaan dan voor bouwland. Tot 1 januari 2012 kon bij het emissiearm aanwenden van mest op grasland de mest - kort gezegd - in strookjes op de grond uitgereden worden, als daarbij het gras tevoren werd opgelicht of zijdelings weggedrukt; bij bouwland moest de mest hoe dan ook in de grond worden gebracht. Verweerder heeft hierop geantwoord dat vertrekpunt voor het uitrijden van mest was dat de mest wordt toegediend in de bodem, maar dat voor gras een uitzondering is gemaakt vanwege de schade die insnijding aan de grasmat zou kunnen toebrengen. Het College ziet deze uitleg bevestigd in paragraaf 2.4 van de toelichting op het Besluit van 9 november 2009, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen en het Besluit glastuinbouw (Staatsblad 2009, nr. 477, p. 11-12), waarin onder meer het volgende is vermeld:
"(...) Uit onderzoek is gebleken dat de grootste emissiereductie wordt verkregen indien de mest geheel of gedeeltelijk in de bodem wordt gewerkt. Om schade aan de graszode te beperken is het vooralsnog toegestaan drijfmest op grasland ook op de bodem toe te dienen, mits daarbij de in Bijlage I van het Bgm opgenomen voorschriften in acht worden genomen. Inmiddels is gebleken dat met de apparatuur die thans beschikbaar is op zandgronden geen betekenende schade wordt toegebracht aan de graszode, indien de drijfmest in de bodem wordt gebracht. (...)"
Uit het bovenstaande valt naar het oordeel van het College af te leiden dat grond, wil deze kunnen gelden als 'grasland' in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit, ook daadwerkelijk voor ten minste vijftig procent met gras moet zijn begroeid. Het volstaat dus niet dat de grond, die in gebruik was als bouwland, ook is ingezaaid met graszaad, zolang dat niet heeft geleid tot een begroeiing van ten minste vijftig procent.
2.4.3 De foto's van de AID laten er naar het oordeel van het College geen twijfel over bestaan dat de daarop zichtbare gedeelten van appellantes perceel - waarop te midden van de tarwestoppels slechts enkele plukjes gras zijn te zien - ten tijde van het uitrijden van de mest niet beantwoordden aan het begrip 'grasland' in de zin van artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit. Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat - doordat op die perceelsgedeelten de mest in strookjes op de grond is uitgereden - de mest niet-emissiearm is aangewend. Daarbij is niet van belang of de rest van het perceel misschien wel de kenmerken van grasland droeg. Immers, de definitie van het begrip 'grasland' in het Besluit gaat niet uit van een perceel (of het nu een kadastraal perceel is of een perceel zoals gedefinieerd in het kader van de bedrijfstoeslagregeling of in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet), maar van grond (als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, van de Meststoffenwet), die voldoet aan een bepaald grasbetelingspercentage. Mede in aanmerking genomen de definitiebepaling van 'niet-beteelde grond' in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder q, van het Besluit, zal een oppervlakte grond eerst dan vallen onder het begrip 'grasland' in de hier bedoelde zin, indien de grond min of meer gelijkmatig met gras is bedekt en het gras in totaal een oppervlakte beslaat die ten minste vijftig procent van de totale oppervlakte van die grond vormt. Dat betekent dat, als binnen een groot perceel als dat van appellante, oppervlakten grond van de omvang zoals zichtbaar op de foto's van de AID, slechts her en der met gras zijn begroeid, deze grond niet als grasland kan gelden, ook niet als andere delen van het perceel - en als geheel genomen meer dan vijftig procent - uit een dekkende grasmat zouden bestaan. Dit sluit ook aan bij de opzet van de regelgever om voor grasland een alternatieve vorm van bemesting toe te staan ten einde vernietiging van de graszode zoveel mogelijk te voorkomen: de oppervlakten grond die zichtbaar zijn op de foto's van de AID zijn dermate groot dat, ook als zij omringd zouden zijn door grasland, aan bescherming van de graszode bij de keuze van de wijze van bemesten geen belang kan toekomen; deze oppervlakten kunnen gelet op hun omvang immers zelfstandig bemest worden.
Gelet op het bovenstaande kan appellantes stelling dat de foto's van de AID geen goed beeld geven van de rest van het - omvangrijke - perceel, geen afbreuk doen aan verweerders vaststelling.
Appellantes stellingen met betrekking tot de bladerindex zoals die blijkt uit de door haar overgelegde satellietfoto van het perceel van 24 september 2009, en met betrekking tot de circa 150 schapen die haar perceel in de periode september-oktober begraasd zouden hebben, kunnen niet bewijzen, dat verweerder ten onrechte geoordeeld heeft dat op de hier van belang zijnde datum van 12 augustus 2009 substantiële delen van het perceel als bouwgrond in de zin van het Besluit beschouwd moesten worden.
2.4.4 Appellante heeft betoogd dat het beginsel van "equality of arms" - zoals dat besloten ligt in het eerste lid van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens - is geschonden. Daarbij heeft zij het oog op de omstandigheid dat de AID haar niet tijdens of direct na de controle van 12 augustus 2009 heeft geconfronteerd met zijn bevindingen, maar zij hiervan pas ruim drieëneenhalve maand na de controle op de hoogte is gesteld. Appellante vindt dat haar aldus de gelegenheid is onthouden om tegenbewijs te leveren.
Het College begrijpt met appellante niet waarom de AID appellante niet in een vroeger stadium bij de controle heeft betrokken. Verweerder heeft in ieder geval - door er niet voor te zorgen dat appellante van die resultaten binnen drie maanden na de controle in kennis is gesteld - in strijd gehandeld met artikel 54, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009. Gelet op overweging 74 uit de considerans van die verordening - waarin over deze termijn wordt opgemerkt dat overschrijding daarvan de betrokken landbouwer niet mag vrijwaren van de gevolgen die anders aan de geconstateerde niet-naleving zouden zijn verbonden - dient deze termijn evenwel als een termijn van orde te worden beschouwd en kan overschrijding ervan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Voorts kan - anders dan appellante betoogt - naar het oordeel van het College uit het processuele beginsel van "equality of arms" niet bij wijze van algemene regel worden afgeleid dat een landbouwer reeds betrokken moet worden bij de feitengaring voorafgaand aan het nemen van een kortingsbesluit.
2.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep tegen het besluit van 19 januari 2012 ongegrond is.
2.6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 januari 2011 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 januari 2012 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. W. den Ouden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen