Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/816 21 mei 2013
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Economische Zaken, appellant (hierna: de staatssecretaris),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 28 juni 2010, in het geding tussen
de staatssecretaris
en
A, te B, verweerder (hierna: A).
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven..
Gemachtigde van A: ing. M.J. van der Veen.
1. Het procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft bij brief van 3 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 4 augustus 2010, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Leeuwarden, AWB 09/2712, LJN: BM9871.
Bij brief van 27 september 2010 heeft de staatssecretaris de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 20 oktober 2010 heeft A een verweerschrift ingediend.
Op 22 januari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en A zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 A heeft zich voor 2007 aangemeld voor derogatie, zodat voor dierlijke meststoffen in beginsel de verhoogde gebruiksnorm van toepassing is, zijnde 250 kilogram stikstof per hectare per jaar. A heeft in 2007 op zijn landbouwgronden in totaal 7.484 kilogram dierlijke meststoffen gebruikt, hetgeen een overschrijding betekent van de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
Tussen partijen is in geschil of de overschrijding van de gebruiksnorm in 2007 tot gevolg dient te hebben dat A voor dat jaar niet voor derogatie in aanmerking komt, zodat voor de beoordeling van het gebruik door A van dierlijke meststoffen in 2007 – en daarmee voor de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete – dient te worden uitgegaan van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.
2.3 Bij besluit van 21 september 2009, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, het volgende overwogen en beslist.
Op basis van onderzoek door de AID is geconstateerd dat de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare in 2007 is overschreden. Het voldoen aan de verhoogde gebruiksnorm is een voorwaarde waaraan moet zijn voldaan om voor derogatie in aanmerking te kunnen komen.
Gebleken is dat de AID de gemiddelde dieraantallen onjuist heeft afgerond. De afronding is daarom aangepast. Hierdoor wordt de overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm teruggebracht van 240 naar 164 kilogram. Nu nog steeds sprake is van overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm, komt A niet in aanmerking voor derogatie, zodat gerekend moet worden met de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare. Deze norm is met 2.506 kilogram stikstof overschreden. Dit resulteert in een bestuurlijke boete van 2.506 x € 7,-- = € 17.542,--.
Er bestaat geen aanleiding tot matiging van het boetebedrag over te gaan.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van A gegrond verklaard, het besluit van de staatssecretaris van 21 september 2009 vernietigd en de boete vastgesteld op € 1.148,--.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet gebleken is dat A niet heeft voldaan aan de derogatievoorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling), zodat voor hem voor 2007 de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar van toepassing was.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Standpunt staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden met de beroepsgrond dat de rechtbank de bestuurlijke boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen ten onrechte heeft vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar.
De staatssecretaris heeft in dit verband aangevoerd dat onduidelijk is op grond waarvan de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat niet is gebleken dat A niet heeft voldaan aan de derogatievoorwaarden. Voorts heeft de staatssecretaris aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de regelgeving onvoldoende blijkt dat als gevolg van overschrijding van de gebruiksnorm de verhoogde norm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar vervalt.
De staatssecretaris is van mening dat uit de regelgeving blijkt dat het voldoen aan alle gebruiksnormen een voorwaarde is om aanspraak te kunnen maken op de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Nu A niet aan deze voorwaarde heeft voldaan, geldt voor het gebruik van dierlijke meststoffen de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
De staatssecretaris heeft in dit verband gewezen op:
? de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) en de toelichting hierbij. Volgens de staatssecretaris vloeit uit de artikelen 24, eerste lid, en 25, tweede lid van de Uitvoeringsregeling voort dat een voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de verhoogde gebruiksnorm is dat de landbouwer zich aan alle gebruiksnormen houdt.
In artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is immers neergelegd dat de verhoogde gebruiksnorm geldt “indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27” terwijl in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de landbouwer bij de aanmelding van het bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het naleven van artikel 10 in Pro samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet.
? de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van de door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebeschikking). In deze beschikking is in artikel 5, eerste lid, als voorwaarde voor derogatie onder meer vermeld dat aan de verhoogde gebruiksnorm moet worden voldaan.
? de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) (Tweede Kamer, 2004-2005, 29930, § 3.2.2).
De staatssecretaris heeft voorts aangevoerd dat bedrijven die zijn aangemeld voor derogatie er steeds duidelijk op zijn gewezen is dat zij moeten voldoen aan de gestelde voorwaarden, daarbij inbegrepen alle gebruiksnormen.
De staatssecretaris is op basis van het voorgaande van mening dat voor de landbouwers voldoende kenbaar, voorzienbaar en duidelijk was aan welke voorwaarden zij dienden te voldoen voor toepassing van derogatie. Bij overtreding van één van de voorwaarden mag de landbouwer de derogatienorm niet toepassen en valt hij van rechtswege terug op de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per jaar.
Ter zitting heeft de staatssecretaris hieraan toegevoegd dat, hoewel artikel 25 van Pro de Uitvoeringsregeling aan duidelijkheid kon winnen – om die reden is dit artikel onlangs gewijzigd – dit niet betekent dat het voorschrift voorheen niet duidelijk genoeg was.
Het gaat in dezen bovendien om een professionele landbouwer, van wie mag worden verlangd dat hij zich goed laat informeren over de voorwaarden voor derogatie en de consequenties van het niet voldoen aan die voorwaarden.
Uitgaande van de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar dient de bestuurlijke boete voor de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op een bedrag van € 17.542,-- te worden vastgesteld, aldus de staatssecretaris.
4.2 Standpunt A
In reactie op de vorenstaande grieven van de staatssecretaris heeft A, kort weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Het vervallen van de verhoogde gebruiksnorm is niet terecht. De regeling was niet duidelijk. Als de regeling wél duidelijk was, zou wijziging van artikel 25 van Pro de Uitvoeringsregeling immers niet nodig zijn geweest. De overtreding is ontstaan doordat er één koe teveel werd gehouden. Daardoor is de verhoogde gebruiksnorm in geringe mate (met 164 kilogram stikstof) overschreden. Gezien de geringe mate van overschrijding was de door de rechtbank vernietigde boete van
€ 17.542,-- onevenredig hoog, mede gezien de verhouding van deze boete tot de totale omzet van het bedrijf. De overwegingen en de beslissing van de rechtbank zijn juist.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
5.2 Algemeen
Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 van Pro de Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt Pro het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de betrokken landbouwer geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden. De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). In geval van derogatie is de hoogte van de gebruiksnorm 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling).
De gebruiksnorm heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling).
5.3 Verhoogde gebruiksnorm of reguliere gebruiksnorm
De staatssecretaris heeft betoogd dat de aan A vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op te leggen boete dient te worden berekend aan de hand van de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per jaar.
Het College overweegt hieromtrent het volgende.
Niet gebleken is dat A in 2007 niet zou hebben voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling. Het College wijst er daarbij op dat het voldoen aan de gebruiksnormen (i.c. de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen) in de genoemde artikelen niet als een voorwaarde voor derogatie is terug te vinden. Weliswaar bepaalt artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals dat artikel destijds luidde, dat de landbouwer bij de aanmelding van zijn bedrijf voor derogatie een verklaring bijvoegt waarin hij zich verplicht tot het (doen) naleven van artikel 10 in Pro samenhang met de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet, maar daaruit volgt niet dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet langer van toepassing is wanneer één van de gebruiksnormen wordt overschreden. Het standpunt van de staatssecretaris dat met de verwijzing in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling naar de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet is bedoeld dat alle gebruiksnormen als derogatievoorwaarden gelden en dat het gevolg van het niet naleven van de gebruiksnormen, te weten de terugval naar de reguliere norm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar, tevens blijkt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), gaat eraan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. De staatssecretaris baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een punitieve boete op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het College is van oordeel dat in dit verband evenmin betekenis kan toekomen aan de derogatiebeschikking. De derogatiebeschikking is gericht tot de lidstaat Nederland en heeft geen rechtstreekse werking. Gelet op de toelichting bij de Wijziging Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 254) is met deze regeling beoogd uitvoering te geven aan de derogatiebeschikking. Inachtneming van de verplichting om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare per jaar als bestanddeel van dierlijke mest op of in de bodem te brengen is echter noch in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving aangewezen als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Het vervallen van de verhoogde norm van 250 kilogram bij overschrijding daarvan dient uitdrukkelijk bij of krachtens wet te worden bepaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geoordeeld dat de rechtbank de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen terecht heeft vastgesteld aan de hand van de verhoogde gebruiksnorm.
5.4 slotsom
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet slaagt en dat de bestreden uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten, dient te worden bevestigd. Het College ziet aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten van A in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het hoger beroep vastgesteld op € 944,--. Daarbij is uitgegaan van 2 punten (verweerschrift en het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 472,-- per punt en een gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
5.5 Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, welk artikel ingevolge het bij de Wet aanpassing bestuursrecht behorende overgangsrecht op dit geding van toepassing is gebleven, wordt van de staatssecretaris een griffierecht van € 448,-- geheven.
6. De beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten;
- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door A in verband met de behandeling van dit hoger beroep
gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 944,-- (zegge: negenhonderdenvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. W.E. Doolaard en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2013.
w.g. M.A. van der Ham w.g. J.M.M. Bancken