ECLI:NL:CBB:2014:183

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 12/683

13950

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie van de meervoudige kamer van 13 mei 2014 in de zaak tussen

Stichting Ziekenhuisgroep Twente, te Almelo, appellante

(gemachtigde: mr. C.J. de Boer),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mrs. J.J. Rijken en H.M. den Herder).

Procesverloop

Verweerster heeft bij tariefbeschikking van 26 september 2011 de nacalculatie 2010 verwerkt van appellante.

Bij besluit van 19 juni 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikking gedeeltelijk gegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2013 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden mrs. C.J. de Boer en J.J. Rijken hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn ter zitting voor appellante [naam 1] en [naam 2] verschenen.

Overwegingen

Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.

Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR-CU-2002; hierna: de beleidsregel). Deze beleidsregel voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa (IVA) die aan het A-segment kunnen worden toegerekend.

Het geschil gaat over:
- een post voor een boekwaardeverlies dat begin jaren negentig is ontstaan vanwege de verkoop van het Gerardus Majellaziekenhuis en een BTW nadeel dat aan de sloop van deze (voormalige) ziekenhuislocatie is gerelateerd;
- een post voor de verhuiskosten en de bouw van tijdelijke OK-units.
Appellante heeft een nacalculatieformulier 2010 ingediend. Op dit formulier is een bedrag opgevoerd als versnelde afschrijving IVA A-segment. Voormelde posten voor het Gerardus Majellaziekenhuis en de OK-units vormen een onderdeel van dit verzoek om versnelde afschrijving. Bij tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft verweerster de nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt. Verweerster is daarbij niet overgegaan tot honorering van het verzoek om versnelde afschrijving. Tegen de tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en is zij alsnog overgegaan tot gedeeltelijke honorering van het verzoek om versnelde afschrijving. Voormelde posten vallen hier echter buiten.

In de beleidsregel is vermeld:

ʺ 3. Toepassingsbereik

3.1.

Deze beleidsregel is van toepassing op:

a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die (i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of (ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 [uiting van de Raad voor de Jaarverslaggeving – toev. College] als materiële vaste activa (iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;

b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.ʺ

Appellante voert aan dat verweerster haar nadere toelichting van 11 januari 2012 ten onrechte niet op een kenbare wijze bij de besluitvorming heeft betrokken. Dit klemt volgens appellante aangezien verweerster tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase heeft toegezegd de beslissing op bezwaar deels te zullen aanhouden.

Het College constateert dat de aanhouding van de beslissing op bezwaar door verweerster geen betrekking heeft op de nadere toelichting van appellante van 11 januari 2012. Uit het verslag van hoorzitting in de bezwaarfase en het bestreden besluit blijkt dat verweerster een splitsing heeft aangebracht tussen het onderwerp IVA en overige onderwerpen. Alleen wat betreft de overige onderwerpen heeft verweerster blijkens het verslag van de hoorzitting aangegeven het bezwaar van appellante te zullen aanhouden. De nadere toelichting van appellante betreft (beweerdelijk) het onderwerp IVA, namelijk de verantwoording door haar van de bedragen voor verhuiskosten en interim voorzieningen. Het bestreden besluit is naar het oordeel van het College verder niet in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat daarin niet specifiek op de nadere toelichting van appellante van 11 januari 2012 is ingegaan. Die nadere toelichting van appellante bevat geen zelfstandige bezwaargronden en niet is gebleken dat verweerster in het bestreden besluit heeft verzuimd om één of meer gronden te behandelen.

Appellante stelt dat de post voor het Gerardus Majellaziekenhuis op basis van element (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel voor versnelde afschrijving in aanmerking komt. Het oude ziekenhuis is in de jaren negentig gesloopt waardoor er geen gebouw meer is met een (potentiële) restwaarde. De post in de jaarrekening 2007 afgeboekt onder opneming van een vordering op de zorgverzekeraars. Ter zitting heeft appellante nader toegelicht dat met de vordering op de zorgverzekeraars niets anders wordt bedoeld dan een vordering op de overheid. Appellante wijst in dit verband op de omstandigheid dat het betalingsverkeer feitelijk een zaak is tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders. Maar zelfs al zou moeten worden geconcludeerd dat de post voor het Gerardus Majellaziekenhuis niet onder de letterlijke tekst van element (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel valt, dan geldt volgens appellante dat het bedrag naar zijn aard onder deze beleidsregel valt. De beleidsregel vloeit voort uit de aanwijzing van de minister van 22 juni 2010 (Stcrt. 2010, nr. 10255) die een oplossing beoogt te bieden voor de resterende IVA bij de invoering van het systeem van prestatiebekostiging. Voor zover dat een te vergaande conclusie zou zijn, geldt dat het beleid van verweerster een hiaat bevat. Verweerster had het beleid in dat geval moeten aanvullen.

Verweerster heeft bij de herbeoordeling in bezwaar het saldo IVA uit de jaarrekening 2006 gehanteerd als uitgangspunt voor de toepassing van de beleidsregel, omdat was gebleken dat een aantal ziekenhuizen de RJ-uiting 2008-2 al in de jaarrekening 2007 had toegepast en IVA had afgeboekt. In de jaarrekening 2006 waren deze IVA nog wel zichtbaar. Door de jaarrekening 2006 tot uitgangspunt te nemen heeft verweerster zicht gekregen op alle activa waarop de elementen (i), (ii) dan wel (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel van toepassing zijn. De kosten voor het Gerardus Majellaziekenhuis zijn altijd geactiveerd geweest als financiële vaste activa. Deze kosten zijn dus nooit IVA geweest en vallen daarom niet onder onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. In haar verweerschrift heeft verweerster hieraan toegevoegd dat appellante niet kan worden gevolgd in haar stelling dat de post op basis van element (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel voor versnelde afschrijving in aanmerking komt, aangezien sprake moet zijn van een vordering op de overheid en niet van een vordering op de zorgverzekeraars. Verweerster is dan ook niet tot versnelde afschrijving overgegaan voor zover het de post voor het Gerardus Majellaziekenhuis betreft.

Het College wijst erop dat het voor de gelding van een beleidsregel niet beslissend is of deze geheel overeenstemt met een aanwijzing van de minister. De bevoegdheid tot vaststellen van een beleidsregel als de onderhavige is niet afhankelijk van het bestaan van een dergelijke aanwijzing. Ook indien de beleidsregel niet in overeenstemming is met de aanwijzing zou verweerster bij haar besluitvorming aan de beleidsregel gebonden zijn en zou een besluit dat in overeenstemming met de beleidsregel genomen is, de rechterlijke toetsing in beginsel kunnen doorstaan, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat de beleidsregel in strijd is met de wet of een redelijke beleidsbepaling of de toepassing van de beleidsregel in dat concrete geval gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. Bij de beoordeling van een en ander zal de vraag of de beleidsregel in overeenstemming is met de aanwijzing ter uitvoering waarvan die beleidsregel strekt overigens weer wel een (belangrijke) rol kunnen spelen.
Uit de uitspraken van het College van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX1252) en
17 september 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:129) volgt dat niet gezegd kan worden dat de beleidsregel in verband met de daarin gehanteerde definitie van het begrip IVA in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel buiten toepassing gelaten zou moeten worden. In dit verband overweegt het College meer in het bijzonder het volgende.

De aanwijzing van de minister die aan de beleidsregel ten grondslag ligt, bevat geen definitie van het begrip IVA. Deze aanwijzing biedt verweerster ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip IVA te definiëren. De minister heeft blijkens zijn brief van 1 april 2010 (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) voor de dekking van de afschrijving van de IVA, die ultimo 2010 nog resteren, oorspronkelijk € 160 miljoen beschikbaar gesteld. Het gaat om middelen die in het aanvullend beleidsakkoord ʺSamen werken, samen leven″ (Kamerstukken II, 2009-2009, 31 070, nr. 24) bestemd waren voor het realiseren van een bouwimpuls in de ziekenhuissector. Later zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld in verband met overschrijdingen (Kamerstukken II, 2011-2012, 29 248, 233). Gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld en gelet op de uitvoerbaarheid van de regeling – die is gediend met eenvoudig toepasbare criteria – acht het College de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel een strikte definitie van het begrip IVA op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk.

Bij het voorgaande neemt het College in aanmerking dat de in de beleidsregel voorziene mogelijkheid tot versnelde afschrijving één van de door de minister gekozen middelen vormt om het hoofd te bieden aan de problemen waarmee, zoals onder meer door de Commissie Havermans is gesignaleerd, ziekenhuizen door de afschaffing van de budgettering te maken krijgen. De Commissie heeft in haar advies ʺOndernemen, maar met Zorgʺ uitdrukkelijk apart aandacht gevraagd voor het probleem van de IVA. Zij heeft daarbij aangegeven, dat het probleem is dat IVA in het nieuwe stelsel ofwel geen bijdrage kunnen leveren aan het genereren van opbrengsten ofwel beschouwd moeten worden als onderdeel van de vervaardigingsprijs van andere vaste activa. In het eerste geval moet afwaardering plaatsvinden in het tweede geval herclassificatie. Het gevolg zal zijn een wijziging in de vermogens- en solvabiliteitscriteria van instellingen. Daarom heeft de Commissie aanbevolen de IVA mee te nemen in een te ontwerpen overgangsregeling, temeer omdat het gehanteerde rekenmodel met deze post geen rekening heeft gehouden. Naar het oordeel van het College heeft verweerster in haar beslissing op bezwaar in dit verband terecht benadrukt dat de beslissing omtrent het al of niet toekennen van een compensatie IVA moet worden beschouwd als een onderdeel in een samenhangend geheel van overgangsregelingen die zijn opgesteld in verband met de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging en dat deze compensatieregeling niet los gezien kan worden van (onder meer) de Beleidsregel overgangsregime en dat voorts van belang is dat door de minister bij herhaling is erkend dat in geval van resterende schade die is ontstaan ten gevolge van de structuurwijziging, de overheid onder omstandigheden gehouden zal zijn tot het bieden van nadeelcompensatie. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat de strekking van de beleidsregel door verweerster op goede gronden beperkt is opgevat. Verweerster heeft daarbij in de beschouwing kunnen betrekken dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is met deze beleidsregel een totaalpakket te bieden voor alle problematische afschrijvingsposten in het vast actief van de balans. In het rapport van de Commissie Havermans wordt op p. 33 op basis van voor de Commissie verrichte berekeningen de conclusie getrokken dat de negatieve effecten van de stelselwijziging naar het zich laat aanzien in het algemeen beperkt zullen zijn. Op p. 37 wijst zij er dan op dat in het rekenmodel met de IVA geen rekening is gehouden, terwijl het daarbij om substantiële bedragen kan gaan. Het College acht het goed verdedigbaar dat verweerster daarin aanleiding heeft gevonden om juist voor de IVA, die als zodanig geboekt is, een regeling te treffen.

Aan het vorenoverwogene kan niet afdoen dat de beperkte definitie van het begrip IVA, die verweerster in het kader van de beleidsregel hanteert er in de praktijk toe kan leiden dat bepaalde, niet als IVA geboekte vaste activa, ook wanneer zij materieel op één lijn gesteld kunnen worden met wel als IVA geboekte vaste activa, niet voor versnelde afschrijving ingevolge deze beleidsregel in aanmerking komen. Mede gelet op de hiervoor aangeduide context waarin deze beleidsregel moet worden geplaatst, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de verschillende behandeling van materieel met elkaar op één lijn te stellen gevallen, waar appellante op wijst, tot een andere uitleg of toepassing van de beleidsregel, dan wel tot het onverbindend verklaren van de beleidsregel moet leiden. Gelet op de grote beleidsvrijheid die de minister van VWS en verweerster in het kader van de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging toekomt en gelet op de vele ongelijksoortige situaties bij de verschillende ziekenhuizen die bij die transitie een rol spelen, valt niet zonder meer in te zien dat de in de beleidsregel besloten liggende ongelijkheid de in de beleidsregel neergelegde keuze van transitiemaatregelen onrechtmatig maakt. Appellante heeft weliswaar gewezen op diverse punten in de redenering van verweerster, die de vraag oproepen of andere beleidskeuzen niet de voorkeur zouden verdienen, maar ook een bevestigende beantwoording van die vraag leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat de beleidsregel wat betreft tekst of uitleg onrechtmatig is. Hetgeen partijen hebben uiteengezet over de stand van zaken met betrekking tot het geheel van maatregelen die met het oog op de overgang naar prestatiebekostiging tot op heden zijn getroffen of die nog in ontwikkeling zijn, biedt geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.

Door toevoeging van element (ii) aan onderdeel 3.1, onder a, heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa. Door toevoeging van element (iii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Er kunnen uiteenlopende – op zichzelf beschouwd valide – andere redenen zijn waarom kosten in het verleden niet als IVA in de jaarrekening zijn geclassificeerd. Vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling heeft verweerster hiermee in redelijkheid geen rekening hoeven houden. Wanneer appellante zou worden gevolgd in haar betoog, zou dit nopen tot een inhoudelijke beoordeling van de vraag of bepaalde kosten wel of niet kunnen worden aangemerkt als IVA. Een degelijke inhoudelijke beoordeling zou complex zijn, onder meer omdat kosten vaak jaren geleden zijn gemaakt en niet (meer) goed zijn gedocumenteerd. Daarnaast zou een dergelijke inhoudelijk beoordeling kunnen leiden tot een verdere overschrijding van de beschikbare middelen.

Niet in geschil is dat de kosten voor het Gerardus Majellaziekenhuis niet vallen onder de elementen (i) en (ii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. De kosten komen op basis van element (iii) voor versnelde afschrijving in aanmerking, indien ze betrekking hebben op immateriële vaste activa conform de definitie van het NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Het College volgt appellante in haar stelling dat de vordering op de zorgverzekeraars die zij in verband met de afboeking van de post voor het Gerardus Majellaziekenhuis heeft opgenomen, van dien aard is dat deze in dit geval kan worden beschouwd als een vordering op de overheid. De kosten hebben echter geen betrekking op immateriële vaste activa conform de definitie van het NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema. Onder immateriële vaste activa worden blijkens deze definitie verstaan niet-stoffelijke vaste activa die niet als financiële vaste activa kunnen worden beschouwd. Nu appellante de kosten altijd als financiële vaste activa in de jaarrekeningen heeft geclassificeerd, moet worden aangenomen dat deze ook als zodanig kunnen worden beschouwd.

Gezien het voorgaande heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat de post voor het Gerardus Majellaziekenhuis niet valt onder onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel.

Appellante stelt dat de post voor de OK-units op grond van onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel voor versnelde afschrijving in aanmerking komt. Zij stelt voorop dat zorgverzekeraars bij de indiening van het nacalculatieformulier 2010 ook ten aanzien van deze post geen voorbehoud hebben gemaakt. De post is volgens appellante een schoolvoorbeeld van uit de trekkingsruimte bekostigde plankosten. De motivering van verweerster in het bestreden besluit dat onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel niet is bedoeld voor de bouw uit instandhoudingsreserves, kan appellante niet volgen.

Verweerster heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat geen ruimte kan worden geboden om aanloop- of plankosten onder de IVA te brengen die geheel zijn gefinancierd uit de instandhoudingsreserve. Ter zitting heeft verweerster nader toegelicht dat blijkens een bijlage bij het nacalculatieformulier 2010 in het geheel geen afschrijvingen hebben plaatsgevonden op de post. Hieruit moet volgens verweerster worden afgeleid dat de OK-units niet zijn gerealiseerd uit de trekkingsruimte, hetgeen wel is vereist om tot versnelde afschrijving over te gaan op basis van onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel.

10.

De post voor de OK-units komt op basis van element (iii) van onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel voor versnelde afschrijving in aanmerking, indien deze betrekking heeft op plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.
Niet in geschil is dat de post betrekking heeft op plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 heeft plaatsgevonden. Het College houdt het er verder op dat de plankosten zijn gerealiseerd uit de trekkingsruimte. Appellante heeft onder meer in de haar e-mail van 11 januari 2012 aangegeven dat het actief ten laste van de trekkingsruimte is gebracht. Ter zitting heeft appellante verder gesteld dat de bijlage bij het nacalculatieformulier 2010 slechts een interne werkaantekening betreft. Appellante heeft gewezen op de door haar overgelegde rekenstaat behorende bij de tariefbeschikking van
13 december 2010 waarin een aanzienlijk bedrag is vermeld onder de regel "investeringen trekkingsrechten 2009".

Gezien het voorgaande heeft verweerster zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de post voor de OK-units niet valt onder de beleidsregel. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel.

11.

Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerster op te dragen het hierboven geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen. Hiertoe zal een termijn van twaalf weken worden gesteld.

Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. In dit geval en in de situatie dat verweerster de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

draagt verweerster op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. B. Verwayen en mr. P.M. van der Zanden, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2014.

w.g. W.E. Doolaard de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen