Uitspraak
Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/811
11201
Uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2014 in de tussen
Awic B.V., te Venhorst, appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. J.C.Q. Bult en J.P.H.M. Vorstermans).
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante een last onder bestuursdwang opgelegd om de overtreding van artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit 2003 (Legkippenbesluit)voor 1 april 2013 op te heffen. Verweerder heeft appellante aangezegd dat hij anders de legkippen die zijn gehuisvest in kooien die niet aan de eisen van het Legkippenbesluit voldoen, zal verwijderen.
Bij besluit van 26 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Op verzoek van appellante heeft de heer R. Jans inlichtingen verschaft. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De volgende feiten zijn niet betwist en staan ook voor het College vast. Appellante is houder van meer dan 350 legkippen. Appellante maakte gebruik van een overgangsregeling (“voorziening knelgevallen legbatterijverbod’ van 5 januari 2012) op grond waarvan appellante haar legkippen in legbatterijen mocht houden tot 1 juli 2012.
2.1.
Appellante betwist dat sprake was van een overtreding. Zij had haar legkippen gehuisvest in te verrijken kooien wat tot 31 december 2020 is toegestaan. Zij heeft de grootte van de kooien aangepast in 2009 en de verrijkingselementen (zitstokken, nesten en ruimten met strooisel) tijdig, dat wil zeggen voor 1 januari 2012 aangebracht. Appellante doet hiermee een beroep op artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit en de toelichting hierop.
Voorts is appellante van mening dat enkele verklaringen van medewerkers van verweerder uit het toezichtsrapport d.d. 11 september 2012 niet kunnen staven dat legkippen worden gehouden in legbatterijen in plaats van te verrijken kooien. Ook is de cautie ten onrechte niet gegeven. Appellante is voorts van mening dat verweerder niet kon weten of zij na afloop van de in de vooraankondiging bestuursdwang geboden termijn nog legkippen huisvestte in kooien die niet voldeden aan het Legkippenbesluit nu verweerder dit binnen en niet na afloop van die termijn heeft gecontroleerd.
2.2
Verweerder is van mening dat appellante haar legkippen hield in legbatterijen in plaats van te verrijken kooien. Hij wijst daarvoor ook op het gebruik door appellante van de ‘voorziening knelgevallen legbatterijverbod’. De kooien voldoen niet aan artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit. Van verrijkte kooien is geen sprake nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante vóór 18 april 2008 de niet-aangepaste kooien heeft omgebouwd of heeft laten ombouwen tot verrijkte kooien. Ook is geen sprake van te verrijken kooien nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kooien al bij de bouw voldeden aan de afmetingen van een verrijkte kooi. De aanpassingen die appellante heeft verricht aan de kooi gaan verder dan het aanbrengen van inrichtingselementen en betreffen aanpassingen aan de kooi zelf. Verweerder is van mening dat de last onder bestuursdwang rechtmatig was, de hercontrole binnen de vooraankondigingstermijn doet daaraan niet af. Het toezichtsrapport voldoet volgens verweerder aan artikel 5:48 Awb Pro.
2.3
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of appellante zich terecht beroept op de uitzondering van artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
2.4
Op grond van artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit is het toegestaan tot en met 31 december 2020 legkippen in een kooi als bedoeld in artikel 5 te Pro houden, voor zover het een huisvestingssysteem betreft waarvan de gebruiker kan aantonen dat het vóór 18 april 2008 is gebouwd. Uit de tekst van de wet in samenhang met de Nota van Toelichting bij het Wijzigingsbesluit en de brief van de Minister van 18 april 2008 blijkt dat om een geslaagd beroep te doen op de uitzondering van artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit de kooien vóór 18 april 2008 moeten voldoen aan de eisen die artikel 5 van Pro het Legkippenbesluit stelt aan de afmetingen van de kooi.
2.5
In dit geval heeft appellante – volgens haar eigen verklaring – in 2009 in de metalen wanden tussen de oorspronkelijke kooien een opening gezaagd om tot het vereiste vrij beschikbare grondoppervlakte te kunnen komen en de onderzijde van de mestband verhoogd zodat de vrije ruimte boven de gehele bruikbare oppervlakte van de kooi een hoogte van ten minste 45 cm heeft. Nu de last onder bestuursdwang een herstelsanctie en geen bestraffende sanctie is, staat artikel 5:10a van de Awb reeds daarom niet aan het gebruik van deze verklaring in de weg. Voorts heeft appellant ter zitting van de voorzieningenrechter op 21 maart 2013 bevestigd dat zij op dat moment en ten tijde van het bestreden besluit, legkippen hield in de kooien. Reeds uit deze verklaringen van appellante volgt naar oordeel van het College dat de kooien op 18 april 2008 niet voldeden aan de vereiste afmetingen op grond van artikel 5 van Pro het Legkippenbesluit. De verklaringen in het toezichtsrapport zijn voor deze conclusie niet nodig.
3.1
Appellante stelt dat zij ten tijde van de aanschaf van het huisvestigingssysteem niet kon weten aan welke eisen zij moest voldoen om in aanmerking te komen voor het overgangsregime zoals neergelegd in artikel 2, vierde lid, Awb. De besluitvorming met het Legkippenbesluit is om die reden in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
3.2.
Het College overweegt dat verweerder bij invoering van het verbod op het houden van legkippen in kooien als bedoeld in artikel 5 van Pro het Legkippenbesluit heeft voorzien in een overgangstermijn voor bestaande gevallen, om te voorkomen dat pluimveehouders, al dan niet in anticipatie op dit verbod, nog in verrijkte kooien zouden investeren. Deze overgangsregeling is neergelegd in artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit en geldt tot 1 januari 2021. Dat verweerder de overgangsregeling beperkte tot bestaande gevallen en niet de mogelijkheid bood hierop te anticiperen, maakt de toepassing van de overgangsregeling niet in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
4.1.
Volgens appellante is het opleggen van de last onder bestuursdwang onevenredig. De last had tot gevolg dat zij de legkippen vóór 1 april 2013 moest slachten. Deze kippen hadden nog een aantal maanden eieren kunnen produceren. Deze beroepsgrond komt er op neer dat verweerder de termijn waarbinnen de last moest worden uitgevoerd te kort heeft vastgesteld.
4.2.
Verweerder heeft toegelicht dat hij bij het bepalen van de termijn waarbinnen aan de last onder bestuursdwang moest zijn voldaan, rekening heeft gehouden met de ruiperiode van de betreffende legkippen.
4.3.
Het College overweegt ter zake als volgt. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is handhavend op te treden, behoudens bijzondere omstandigheden, van zijn bevoegdheid ter zake gebruik moeten maken.
4.4.
In dit geval had appellante op 23 november 2012 circa 53553 legkippen gehuisvest in kooien die niet voldeden aan de wettelijke eisen die reeds sinds 1 januari 2012 golden. Volgens de verklaring van appellante heeft zij deze kippen hier eind juli 2012 geplaatst, dus ruimschoots na inwerkingtreding van het verbod. Zij heeft in de zomer van 2012 welbewust een risico genomen door een nieuw koppel te huisvesten in kooien die niet voldeden aan de eisen van artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit. Reeds om deze reden is geen sprake van bijzondere omstandigheden. Verweerder heeft bij het bepalen van de uitvoeringstermijn rekening gehouden met het einde van de legperiode van het betreffende koppel legkippen. Om opnieuw eieren te produceren hadden de legkippen eerst opnieuw in de rui moeten worden gebracht. Het door appellante op dit punt ontwikkelde betoog slaagt derhalve niet.
5.1.
Appellante is voorts van mening dat het opleggen van een last onder bestuursdwang in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat zogenoemde recurrenttestbedrijven (testbedrijven) wel kippen in legbatterijen mogen houden. Nu de legkippen zowel bij deze bedrijven als bij appellante consumptie eieren produceren en geen broedeieren, is er, mede gelet op de definitie van legkippen in het Legkippenbesluit en de doelstelling van het Legkippenbesluit, geen reden waarom appellante wel en de testbedrijven niet aan de eisen van artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit dienen te voldoen.
5.2
In juni 2010 heeft verweerder - in de bewoordingen van verweerder - het Legkippenbesluit ”niet van toepassing verklaard” op de testbedrijven met vrouwelijk gekruiste nakomelingen van zuivere foklijndieren. De recurrenttesten, het testen van gekruiste nakomelingen, zijn een essentieel onderdeel van het fokprogramma. De testbedrijven maken onlosmakelijk onderdeel uit van de basisfokkerij. Hoofddoelstelling is het verkrijgen van gegevens op basis waarvan de zuivere foklijndieren worden geselecteerd voor het voortbrengen van nieuwe, verbeterde legpluimveelijnen. De door de gekruiste nakomelingen geproduceerde eieren zijn een bijproduct. Appellante heeft geen basisfokbedrijf of testbedrijf. Daarmee is volgens verweerder geen sprake van een gelijk geval en gaat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet op.
5.3
Het College overweegt daarover als volgt. Het Legkippenbesluit definieert in artikel 1, aanhef en onder b, van het Legkippenbesluit een legkip als een legrijpe kip van de soort Gallus die wordt gehouden voor de productie van andere eieren dan broedeieren. Het Institut de Sélection Animale (ISA) is een leghennen basisfokbedrijf. Zij produceert broedeieren, die als basis voor de reproductie van de verschillende foklijnen en de productie van fokmateriaal dienen. Op de testbedrijven worden de eieren van het ISA-broedsel onderzocht en geteld. Deze eieren worden afgezet in het consumptiekanaal. Nu de testbedrijven anders dan de basisfokbedrijven geen broedeieren maar consumptie eieren produceren, houden zij legkippen. Een wettelijke basis voor het ”niet van toepassing verklaren”, van het Legkippenbesluit op de testbedrijven, zoals verweerder heeft gedaan, ontbreekt. De handelwijze van verweerder komt er op dit punt derhalve in wezen op neer dat tegen de testbedrijven in zoverre niet handhavend wordt opgetreden. Geplaatst tegen de doelstelling van het Legkippenbesluit op het gebied van het verbeteren van het welzijn van kippen en de concurrentie die appellante van de testbedrijven ondervindt, schiet de motivering die verweerder gebruikt om bij toepassing van het Legkippenbesluit de situatie van appellante te onderscheiden van de testbedrijven, tekort als rechtvaardiging voor dit onderscheid. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt.
6.
Het voren overwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
7
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. Deze zaak hangt samen met zaak 13/812. Voor de kosten van verleende rechtsbijstand wordt met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor beide zaken tezamen € 974 toegekend (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak en het aantal samenhangende zaken,). Van verdere proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,00 aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 487,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E.R. Eggeraat en mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2014.
w.g. R.R. Winter w.g. G.J.P. Leuverink