Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/1131
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2014 in de zaak tussen
Stichting Swinhove Groep, te Zwijndrecht, appellante
(gemachtigde: mr. E.P. van Gelder-Koens),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. M.A.M. Verduijn).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2012 heeft verweerster de aanvraag van 26 oktober 2011 van appellante, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek voor de locatie De Lindonk afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen.
Bij besluit van 14 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De Beleidsregel Afschrijving (CA -337) en de opvolgende Beleidsregels kapitaallasten (CA-300-473 en CA-300-542) gaan voor zorgaanbieders die zijn toegelaten voor de functie verblijf in combinatie met de functies persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding of behandeling als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, in beginsel uit van lineaire afschrijvingen op de kapitaallasten op basis van de historische kostprijs. Verweerster heeft annuïtair afschrijven als uitzondering op de hoofdsystematiek toegestaan, zowel in eigendomssituaties als in huursituaties.
Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en sport (VWS) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd inzake een Aanwijzing aan verweerster betreffende de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (hierna: voorhangbrief). In deze voorhangbrief heeft zij, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die zij van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze brief heeft de staatssecretaris de uitgangspunten van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven. In de voorhangbrief worden de uitgangspunten weergegeven, waarvan bij de berekening van de NHC zal worden uitgegaan. Aangegeven wordt dat de NHC gefaseerd zal worden ingevoerd.
Op 12 juli 2011 heeft de staatssecretaris van VWS vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven betreffende in tarieven intramurale AWBZ, welke op 8 augustus 2011 door middel van een aanwijzing van de staatssecretaris van VWS aan verweerster op enkele punten is gewijzigd.
Op 22 augustus 2001 heeft de Directeur-Generaal Langdurige zorg van VWS aan verweerster een brief met als onderwerp "enkele aandachtspunten in relatie tot integrale tarieven" gestuurd. De brief vermeldt dat in de voorhangbrief noch in de Aanwijzing zelf aandacht is besteed aan een aantal onderwerpen waarvan niettemin van belang is dat verweerster daaraan in de komende tijd aandacht besteedt. Voor zover hier van belang wordt in deze brief voorts het volgende opgemerkt:
"Met u is geconstateerd dat in 2010 een aantal instellingen heeft verzocht om aanpassingen van de afschrijvingssystematiek, waaronder wijziging van een budgetvergoeding gebaseerd op annuïtaire afschrijvingen naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijvingen. Bij de vormgeving van de overgangsregeling voor de integrale tarieven is het besluit genomen om de gevolgen van het inkorten van de originele afschrijvingstermijn niet apart te compenseren, maar die mee te laten lopen in het overgangstraject. Daarbij komt dat tegenover de eenmalige meerkosten van dit soort aanpassingen voorheen een lagere vergoeding in latere jaren stond. Nu met ingang van 2012 integrale tarieven zullen worden ingevoerd, zal van deze budgetneutraliteit geen sprake meer zijn, hetgeen tot een onvermijdelijk en te voorkomen overschrijding van het Budgettair Kader Zorg zal leiden. Ik verzoek u in lijn hiermee zo spoedig mogelijk uw beleid te wijzigen, zodat dit soort aanpassingen niet langer wordt toegestaan. Ik verzoek u voorts dit gewijzigde beleid indien mogelijk ook toe te passen op reeds gedane aanvragen."
De Beleidsregel Beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA-300-508) (Beleidsregel beëindiging) is op 29 augustus 2011 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2011, nr. 15758). Onderdeel 3 van deze Beleidsregel beëindiging bepaalt dat aanvragen van zorgaanbieders tot aanpassing van de aanvaardbare kosten op grond van een wijziging van de afschrijvingssystematiek van activa worden afgewezen, zo nodig in afwijking van de Beleidsregel kapitaallasten (CA-300-473) dan wel voorgaande of opvolgende beleidsregels die hetzelfde onderwerp regelen. Dit geldt zowel voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen is opgenomen als voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur is opgenomen. Deze beleidsregel wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door de NZa zijn ontvangen.
De toelichting bij de beleidsregel vermeldt onder meer:
"Bouwkundige investeringen leiden tot afschrijvings- en rentekosten. (…) In de Beleidsregel kapitaallasten en voorgaande beleidsregels zijn percentages opgenomen die worden gehanteerd om de budgetvergoeding (de verwerking in de aanvaardbare kosten van de zorgaanbieder) voor de benodigde afschrijvingen te bepalen. Voor stenen gebouwen geldt een afschrijvingspercentage van 2% per jaar, hetgeen resulteert in een afschrijvingstermijn van 50 jaar. De wijze waarop de budgetvergoeding voor afschrijving plaatsvindt varieert: vergoedingen voor afschrijving vinden zowel plaats op basis van een lineaire afschrijvingsmethode als op basis van een annuïtaire afschrijvingsmethode.
Tot 1 juni 2011 heeft de NZa aanvragen tot wijziging van afschrijvingssystematiek in situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen of voor huur was opgenomen gehonoreerd. Indien voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen was opgenomen, leidde wijziging van budgetvergoeding gebaseerd op annuïtaire afschrijving naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijving, na aanvankelijk een aantal jaren waarin sprake was van hogere aanvaardbare kosten als gevolg van de wijziging, tot lagere afschrijvingen -en rentelasten in de latere jaren waardoor uiteindelijk sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het totaal van de uitgaven dat viel onder het Budgettair Kader Zorg (BKZ) werd er niet door bevoordeeld dan wel benadeeld. In situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur was opgenomen was het gevolg dat tegenover het verlagen van de boekwaarde via een inhaalafschrijving, die tijdelijk extra kosten betekende, een huurverlaging stond waardoor uiteindelijk eveneens sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het BKZ werd ook in deze situaties niet bevoordeeld dan wel benadeeld. Kortom, de kosten voor de publieke middelen werden uitsluitend naar voren gehaald, de vergoeding en de periode waarover werd afgeschreven bleven echter nagenoeg gelijk.
Door invoering van integrale tarieven is evenwel niet langer sprake van de hiervoor beschreven kostenneutraliteit. Op grond van de Aanwijzing MC-U-3072370 worden met ingang van 1 januari 2012 in de AWBZ, in de intramurale langdurige zorg, integrale tarieven ingevoerd. Integrale tarieven zijn tarieven waarin naast de vergoeding voor het zorgzwaartepakket ook een normatieve vergoeding, de normatieve huisvestingscomponent (NHC), voor de huisvesting passend bij dat zorgzwaartepakket (ZZP) is opgenomen.
(…)
Zorgaanbieders gaan geleidelijk over naar een productieafhankelijke vergoeding voor huisvesting. De Beleidsregel invoering NHC beschrijft het overgangsregime dat in de periode van 2012 tot en met 2017 van toepassing zal zijn.
(…)
Alle aanbieders groeien derhalve geleidelijk naar het NHC toe via het stapsgewijze overgangstraject. Waar omzetting van afschrijvingssystematiek voor de publieke middelen tot invoering van de NHC's kostenneutraal verliep, is dit na de invoering van de NHC's niet langer het geval. De verlaging van de uitgaven door hetzij de posten afschrijving en rente hetzij de post huur, komen niet meer (volledig) ten gunste van het BKZ (immers, niet de lagere individuele rente- en afschrijvingskosten dan wel de lagere huurprijs worden vergoed maar uitsluitend de NHC) daar waar de kosten die met omzettingen gepaard gaan wel volledig ten laste van het BKZ worden gebracht.
Nu niet langer sprake is van kostenneutraliteit wijzigt de NZa in onderhavige beleidsregel de mogelijkheid die wordt geboden op grond van de Beleidsregel kapitaallasten (2011) (en voorgaande en opvolgende beleidsregels) om een aanvraag in te dienen tot wijziging van afschrijvingssystematiek. Het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) heeft vanwege zijn politieke en bestuurlijke bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor het macrobudget van de gezondheidszorg de NZa bij brief van 22 augustus 2011 ook om stopzetting van de mogelijkheid verzocht.
Deze Beleidsregel wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door de NZa zijn ontvangen. Het Ministerie van VWS heeft op deze datum de voorgenomen invoering van de uniforme kapitaallastenvergoeding voorgehangen bij het parlement. Vanaf dat moment hebben zorgaanbieders derhalve gedetailleerd inzicht in de uitgangspunten van het nieuwe beleid en de voorgenomen overgangsregeling."
2. In geschil is of verweerster het verzoek van appellante om in te stemmen met een boekwaardereparatie door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek van annuïtair naar lineair terecht heeft afgewezen op de grond dat verweerster het verzoek van appellante na 1 juni 2011 heeft ontvangen. Verweerster heeft deze afwijzing bij het bestreden besluit gehandhaafd.
3. Zoals het College heeft geoordeeld in zijn uitspraak van heden, 8 december 2014 (ECLI:NL CBB:2014:432) in een aantal soortgelijke zaken met dezelfde problematiek is door de onverwachte en abrupte beëindiging per 1 juni 2011 van het feitelijke beleid van honorering van verzoeken tot wijziging van afschrijvingssystematiek een willekeurig en ongerechtvaardigd onderscheid ontstaan tussen verzorgingshuizen die voor die datum een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek hebben ingediend en verzorgingshuizen die dat na die datum hebben ingediend. Het College verwijst in dit verband naar overweging 6 uit voornoemde uitspraak, die mutatis mutandis op dit geschil eveneens van toepassing is. Daaruit volgt dat verweerster ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de Beleidsregel beëindiging door de in deze beleidsregel genoemde indieningsdatum als afwijzingsgrond aan het besluit in primo ten grondslag te leggen en door dat afwijzende besluit in bezwaar op diezelfde grond te handhaven. Het beroep van appellante is derhalve, met verwijzing naar de voornoemde uitspraak waarin ten principale door het College op dezelfde rechtsvraag is beslist, gegrond. Het bestreden besluit ontbeert derhalve een draagkrachtige motivering als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en dient reeds op die grond te worden vernietigd.
4. Het College ziet, onder verwijzing naar overweging 7 in de hiervoor genoemde uitspraak van 8 december 2014 (ECLI:NL CBB:2014:432), geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster het verzoek nog inhoudelijk moet beoordelen en becijferen.
5. Het College zal, gelet op het voorgaande, het bestreden besluit vernietigen en verweerster opdragen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze en de hiervoor genoemde uitspraak is overwogen.
6. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.461,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerster op opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 310,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1461,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. P.M. Van der Zanden, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2014.
w.g. B. Verwayen w.g. F.E. Mulder