ECLI:NL:CBB:2014:467

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 10/1346

5101

Uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2014 in de zaak tussen

[naam 1], te [plaats], appellant

(gemachtigde: mr. E.T. Stevens),

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. L.J.M. Daniels).

Procesverloop

Bij besluit van 19 mei 2010 heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellant voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld in verband met opzettelijke niet-naleving van het in artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Besluit) neergelegde verbod om dierlijke meststoffen op niet emissiearme wijze aan te wenden.

Bij besluit van 3 november 2010 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft hiertegen beroep ingesteld en verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 23 mei 2012 heeft verweerder de motivering van het besluit van 3 november 2010 aangevuld.

Appellant heeft nadere gronden ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd.

Op 30 september 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2].

Overwegingen

1.1

Appellant heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd. De Algemene inspectiedienst (AID) heeft op 3 februari 2009 een controle uitgevoerd op een perceel bouwland van het bedrijf van appellante. In het naar aanleiding hiervan op ambtsbelofte opgestelde proces-verbaal nr. 53939 (p-v) heeft de controleur onder meer het volgende verklaard: “Ik zag boven op het perceel bouwland, aan de voorzijde een behoorlijke hoeveelheid drijfmest liggen. Ik zag en rook dat het materiaal bestond uit dierlijke fecaliën van vermoedelijk de diersoort rund. Ik zag dat over de gehele oppervlakte van genoemd perceel bouwland er sporen waren getrokken, vermoedelijk met een bouwlandinjecteur, waarop de mest duidelijk aan de oppervlakte nog zichtbaar was, Ik zag en voelde dat de bovenste laag van de grond, tot een diepte van circa 10 centimeter, bevroren was, Ik zag dat op het aangrenzende perceel grasland gedeelten daarvan met ijs bedekt waren. Ik zag later op de boordcomputer van mijn auto dat deze een buitentemperatuur aangaf van ca 6 graden Celsius, Ik heb vervolgens het genoemde perceel bouwland nader gecontroleerd en ben derhalve dwars over het perceel gelopen vanaf de straatzijde richting rivier de Maas. Ik zag dat de uitgereden mest niet voldoende emissiearm was aangewend dan wel onder gewerkt was. Ik zag dat de runderdrijfmest vanuit de door de bouwlandinjecteur getrokken sleuven, voor gedeeltes, over de oppervlakte van het bouwland uitliep. Het betrof een hoeveelheid runderdrijfmest, uitgereden op een gedeelte van het perceel bouwland, met een oppervlakte van circa 40 meter breed en 230 meter diep, in totaal circa 1 ha groot.”
Bij het p-v zijn foto’s gevoegd van de door de controleur op het betreffende perceel aangetroffen situatie.

1.2

Volgens het p-v heeft [naam 3] ([naam 3]) ten overstaan van de controleur onder meer het volgende verklaard:
“Voor Loonbedrijf [naam 2] ben ik vandaag ingezet om runderdrijfmest te injecteren. Ik ben zodoende vanaf, omstreeks, 12.00 uur hier aan de [adres] bezig om mest uit te rijden op bouwland. Het betreft hier kleigrond waarop vorig jaar dorsmaïs is geteeld. Ik was nu van plan de derde ton leeg te rijden. Ik heb nu reeds twee tonnen alhier uitgereden. Eén ton is circa 22 m³. Ik heb dus circa 44 m³ uitgereden. Normaliter kan ik deze mest zo injecteren dat je geen mest meer ziet liggen. De reden waarom je nu nog de mest ziet liggen komt onder andere doordat er nog vorst in de grond zit. De grond is hierdoor te hard waardoor de tanden van de gierton/ bouwlandinjecteur niet diep genoeg zijn gegaan. Als ik de bouwlandinjecteur iets dieper zet dan gaat de mest ook dieper de grond in waardoor je niets meer van de mest zou mogen zien. [naam 2] is hier rond 12.15 uur ook op deze plaats geweest, met eigenaar/gebruiker [naam 1]. We hebben samen gekeken naar het resultaat van de eerste ton die was uitgereden. [naam 2] heeft toen niet gezegd dat ik dieper moest injecteren”.

Het p-v vermeldt verder dat de controleur omstreeks 15.30 uur heeft gezien dat een tractor met cultivator het perceel bouwland op kwam rijden. De chauffeur van deze tractor, [naam 1], verklaarde ten overstaan van de controleur onder meer het volgende:
“Ik ben de gebruiker van dit perceel bouwland. (…) Ik heb [naam 2] opdracht gegeven om op dit perceel deze mest te injecteren. Ik zal alsnog de zorg ervoor dragen dat de mest welke op dit moment op dit perceel is uitgereden correct wordt ondergewerkt”.

Volgens het p-v heeft [naam 2] ([naam 2]) ten overstaan van de controleur onder meer het volgende verklaard:

“Ik ben afgelopen zaterdag samen met [naam 1] naar genoemd perceel gereden om deze te beoordelen of dat we daar mest op uit konden rijden. Omdat het daar kleigrond betreft en het hele perceel nog vol lag met maïsloof zou dit het injecteren van de mest bemoeilijken. (…) Op dinsdagmiddag omstreeks 12.00 uur, ben ik ook nog met [naam 1] en [naam 3] ter plaatse geweest om de machine in werking te krijgen. Er was een probleem met het hydraulisch systeem. We hebben toen nog de discussie gevoerd om de tanden dieper te zetten. Maar hebben hier toch van afgezien voor het risico van het ophopen van het loof. Dan zou de mest helemaal ondergewerkt kunnen worden. Zodoende heeft [naam 3] aldaar enkele tonnen mest geïnjecteerd. Het is elk jaar zo dat dit in de beginfase van het injecteren opstartproblemen met zich meebrengt. Er zitten dan nog de scharen van de tanden die niet diep genoeg de grond ingaan. Dit is ook mede de oorzaak van het door u aangetroffen resultaat. Als ook door het ophopen van het loof. (…) Ik ben zelf ook niet tevreden met het resultaat maar had technisch geen andere keuze”.

2.1

Op grond van deze bevindingen heeft verweerder bij het besluit van 19 mei 2010 een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellant voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld in verband met de opzettelijke niet-naleving van het in artikel 5, eerste lid, van het Besluit neergelegde verbod om dierlijke meststoffen op niet emissiearme wijze aan te wenden.

2.2

Bij de besluiten van 3 november 2010 en 23 mei 2012 heeft verweerder deze korting gehandhaafd. Verweerder heeft overwogen dat er geen aanleiding is om af te wijken van het uitgangspunt dat wordt uitgegaan van de juistheid van de door de AID vastgestelde gegevens en dat uit het p-v en de daarbij gevoegde foto’s voldoende blijkt dat de mest op niet-emissiearme wijze is aangewend, zodat sprake is van niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit. Gelet op de in artikel 8 van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (Beleidsregels) vermelde criteria is sprake van opzettelijke niet-naleving. Appellant is te allen tijde verantwoordelijk voor de wijze waarop de mest wordt aangewend en voor de tussenpersonen die hij hiervoor inschakelt. De gevolgen van het niet-emissiearm aanwenden dienen daarom voor zijn rekening te blijven. Er is geen sprake van overmacht. Dat appellant later de mest heeft ondergewerkt met een cultivator doet er niet aan af dat de overtreding toen al was begaan.

3. Appellant betwist niet dat artikel 5, eerste lid, van het Besluit niet is nageleefd, maar wel dat dit met opzet zou zijn gebeurd.
Hij voert daartoe aan dat de eis dat de mest in één werkgang moet worden ondergewerkt pas vanaf 1 januari 2008 geldt, zodat geen sprake is van langdurig bestendig beleid. Vóór die datum gold dat de mest in twee werkgangen kon worden ondergewerkt, wat in dit geval feitelijk ook is gedaan. De inschakeling van een loonwerker met een bouwlandinjecteur toont voorts aan dat appellant de intentie had om de mest in één werkgang onder te werken, maar als gevolg van bijzondere, buiten zijn macht gelegen omstandigheden (vorst in de grond) bleef er onverhoeds drijfmest zichtbaar op de landbouwgrond. Voor zijn standpunt vindt appellant ook steun in de opmerking van de controleur dat de mest alsnog kon worden ondergewerkt en dat dan geen sanctie zou worden opgelegd.

Appellant is afgegaan op de deskundigheid van [naam 2] en hij meende bij het verlaten van het perceel, gelet op de bijzondere omstandigheden (aanwezigheid maïsloof, vorst in de grond, nog geen gladde tanden van de injecteur) dat hij alles in het werk had gesteld om de mest onder te laten werken. Aangezien Loonbedrijf [naam 2] professioneel is en voldoende ervaring heeft met het emissiearm uitrijden van (drijf)mest is appellant van mening dat hij op dat moment mocht afgaan op het advies van [naam 2] om op dezelfde voet verder te gaan met injecteren. Appellant, die er niet bewust voor heeft gekozen om de mest niet geheel onder te werken, kan dan ook geen opzet worden verweten. Deze uit nood geboren keuze is gemaakt door het loonbedrijf en appellant heeft slechts vertrouwd op het advies, in de veronderstelling dat er geen andere optie was. Dat [naam 2] later tegen [naam 3] heeft gezegd om toch maar te proberen om dieper te injecteren is buiten appellant om gegaan. Appellant heeft een verklaring van [naam 2] overgelegd, waarin deze volgens appellant aangeeft dat hij ([naam 2]) op de hoogte was van de regels omtrent emissiearm uitrijden van mest en dat appellant erop kon vertrouwen dat dit ook zou gebeuren.

Appellant voert tot slot aan dat de opgelegde sanctie niet evenredig is met de geconstateerde overtreding omdat het een eerste en eenmalige overtreding betreft, hij geen waarschuwing heeft gehad en de korting doorwerkt op alle subsidies.

4.1

Ten aanzien van het op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen het besluit van 23 mei 2012 gerichte beroep overweegt het College als volgt.

4.2

In verband met de in de bijlage bij dit besluit genoemde communautaire en nationale bepalingen, zoals die destijds van toepassing waren, is de (volledige) betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

4.3

In dit geval gaat het om niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit. Volgens die bepaling is het verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.

Ingevolge artikel 1, onder n, van het Besluit wordt verstaan onder emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de betreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I.

Bijlage I., behorende bij het Besluit, luidde voor zover en ten tijde van belang:
“(…)

4. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen (…) op bouwland na 31 december 2007

a. Bij het emissiearm aanwenden van drijfmest (…) wordt na 31 december 2007 de drijfmest (…):

1°. op beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest (…) uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter, of

2°. op niet-beteeld bouwland, onmiddellijk in de grond gebracht door middel van apparatuur waarmee de mest (…) uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en zijn minimaal 5 centimeter diep, of

3°. in één werkgang aangewend, waarbij de mest (…) met één machine op het grondoppervlak wordt gebracht en ondergewerkt, op zodanige wijze dat de mest (…) direct nadat dat deze op het grondoppervlak is gebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest (…) als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
(…)”

4.4

Niet in geschil is dat op het in het AID-rapport omschreven perceel bouwland drijfmest niet emissiearm is aangewend en dat daarom sprake is van niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit. Dit betekent dat verweerder kon overgaan tot een verlaging van rechtstreekse betalingen, waaronder de bedrijfstoeslag. De korting bedraagt op grond van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de regel 3%, maar in geval van opzettelijke niet-naleving is het kortingspercentage blijkens artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de regel 20%.

4.5

Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht heeft aangenomen dat sprake is van opzettelijke niet-naleving van genoemde randvoorwaarde.

4.6

Voor de beoordeling of sprake is van opzet hanteerde verweerder ten tijde hier van belang de Beleidsregels, gepubliceerd in de Staatscourant van 2 augustus 2006.
Artikel 8 van de Beleidsregels luidt, voor zover van belang:

“1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.

2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:

a. in de omschrijving van de randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;

b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;

c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;

d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;

e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;

f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.

(…)”

4.7

Verweerder heeft zijn standpunt dat bij de niet-naleving van de randvoorwaarde sprake is van opzettelijk handelen gemotiveerd door te stellen dat de in geding zijnde randvoorwaarde een eenvoudig voorschrift is en al sinds 1991 bestaat en dat de loonwerker en appellant er bewust voor hebben gekozen om de mest niet helemaal onder te werken. Daarnaast acht verweerder de mate van niet-naleving aanzienlijk.
4.8 Met betrekking tot de in artikel 8 van de Beleidsregels neergelegde criteria heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bij zijn arrest van 27 februari 2014 (C-396/12) vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beantwoord. Uit dit antwoord maakt het College op dat de in de Beleidsregels neergelegde benadering, waarbij de vraag of van opzettelijke overtreding gesproken kan worden wordt beoordeeld aan de hand van de zes in het eerste lid geformuleerde criteria en waarbij een hoge bewijswaarde wordt toegekend aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, door het Hof toelaatbaar wordt geacht. Hierbij wordt echter aangetekend dat aan de overtreder de mogelijkheid gelaten moet worden om te bewijzen, dat hij zich niet op zodanige wijze heeft gedragen dat hij ofwel een toestand van niet-naleving van de randvoorwaarden trachtte te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen had, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich zou voordoen heeft aanvaard. Aldus leidt de beleidsregel tot een omkering van de bewijslast van de opzet, zoals het Hof die in randnummer 35 omschreven heeft.

4.9

Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich in het licht van de in artikel 8 van de Beleidsregels neergelegde criteria ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellant de randvoorwaarde opzettelijk heeft overtreden. Met hetgeen appellant heeft aangevoerd heeft hij niet het bewijs geleverd dat geen sprake is van opzet.
Het College overweegt daartoe dat, hoewel in de omschrijving van de randvoorwaarde geen rechtstreeks verband is gelegd met de opzettelijkheid van de niet-naleving (criterium a), de voorschriften genoemd in artikel 5 van het Besluit en Bijlage 1, onder 4a, van het Besluit eenvoudig van aard zijn en daarin duidelijk staat omschreven op welke wijze dierlijke mest op bouwland aangewend moet worden (criterium b).
Met betrekking tot criterium c overweegt het College dat de mest weliswaar tot 1 januari 2008 mocht worden ondergewerkt in twee werkgangen, zoals appellant terecht heeft gesteld, maar dat dit niet kan leiden tot het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met betrekking tot de niet-nageleefde randvoorwaarde sinds 1991 sprake is van langdurig bestendig beleid. Met genoemde stelling gaat appellant er aan voorbij dat in het Besluit gebruik dierlijke meststoffen van 25 maart 1987 (Stb. 114), zoals dit is gewijzigd bij Besluit van 13 juli 1991 (Stb. 385), was neergelegd dat dierlijke mest op bouwland emissiearm moet worden aangewend door deze
tegelijkertijdmet het uitrijden in de grond te brengen of in maximaal twee
direct opeenvolgendewerkgangen uit te rijden en onder te werken. Naar het oordeel van het College liggen de voorwaarden met betrekking tot het verwerken van de mest, die waren neergelegd in de hiervoor cursief weergegeven zinsneden, in het verlengde van de soortgelijke voorwaarden met betrekking tot de tijd waarbinnen de mest, kort gezegd, in de grond moet zijn gebracht, die zijn neergelegd in Bijlage 1, onder 4a, van het Besluit zoals dit ten tijde hier in geding gold, namelijk ‘onmiddellijk’, dan wel ‘direct’.
Verder is naar het oordeel van het College gebleken dat sprake is van een actieve handeling in de zin van criterium d. Uit het p-v komt naar voren dat appellant en de loonwerker bewust hebben gekozen voor de door de loonwerker gevolgde wijze van aanwenden van mest, waarbij de mest eerst werd uitgereden en deze pas een aantal uren later, nadat bij de controle gebleken was dat er na het uitrijden mest zichtbaar op het bouwland bleef liggen, in een afzonderlijke werkgang werd ondergewerkt.
Tot slot overweegt het College dat appellant weliswaar niet eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de niet-naleving van de randvoorwaarde (criterium e), maar dat wat betreft de mate waarin de randvoorwaarde niet is nageleefd (criterium f) is komen vast te staan dat twee tanken mest, dus ongeveer 44 m³, niet emissiearm zijn aangewend op een perceel van ongeveer 1 ha.
Aan het voorgaande kan naar het oordeel van het College niet afdoen de stelling van appellant dat de controleur zou hebben medegedeeld dat de niet emissiearm aangewende mest als nog kon worden ondergewerkt en dat dan geen korting zou worden opgelegd. Het College overweegt dat, voor zover door een dergelijke uitlating al te rechtvaardigen verwachtingen kunnen worden gewekt, appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de controleur dit zo tegen hem heeft gezegd.

4.1

In genoemd arrest van 27 februari 2014 heeft het Hof van Justitie eveneens voor recht verklaard dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde.

Daarnaast overweegt het College dat naarmate de omstandigheden waaronder werkzaamheden worden uitgevoerd ongunstiger zijn, van een betrokkene mag worden verwacht dat deze strikter toezicht houdt op die uitvoering dan onder normale omstandigheden.

Het College overweegt in dit verband dat appellant volgens het p-v aan de loonwerker weliswaar vóór aanvang van de werkzaamheden de instructie heeft gegeven om de mest te injecteren, maar dat hij de uitvoering van het werk verder aan de loonwerker heeft overgelaten. Tijdens de uitvoering van het werk bleek het resultaat niet te voldoen. Nadat [naam 2] en appellant hadden besloten om de tanden van de injecteur desondanks niet dieper te zetten, is [naam 3] verder gegaan met injecteren.

Gezien de ongunstige omstandigheden waaronder de mest werd uitgereden, te weten het feit dat de bovenste laag van de grond was bevroren in combinatie met de aanwezigheid van maïsloof, had naar het oordeel van het College toen van appellant mogen worden verwacht dat hij de loonwerker nadere instructie zou geven om de machine anders af te stellen of desnoods te stoppen met uitrijden zodra zichtbaar werd dat het resultaat wederom niet goed was. Door geen van deze opdrachten te geven is appellant naar het oordeel van het College opzettelijk tekort geschoten in het houden van toezicht op de uitgevoerde werkzaamheden en het geven van de nodige instructies. Daardoor heeft hij bewust het risico aanvaard dat de mest niet emissiearm werd aangewend. Dat het loonbedrijf een professioneel bedrijf is, doet hieraan in het licht van hetgeen het Hof in meergenoemd arrest heeft overwogen omtrent de aansprakelijkheid van de begunstigde bij inschakeling van een derde, op zich zelf niet af.

4.11

Het College overweegt voorts dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellant evenmin kan baten. Op grond van artikel 3:4 Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit de beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 op grond waarvan in de regel een kortingspercentage van
20 % wordt opgelegd, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat een uitzondering moet worden gemaakt op dit kortingspercentage.

5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op
3 december 2014.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven